农村经济增长政策扶贫效应分析

农村经济增长政策扶贫效应分析

来源：中国乡村发现 作者：肖唐镖 石海燕 发布时间：2009.06.12

内容摘要：近十多年来，政府的农村经济增长政策与扶贫项目之成效如何？本文对12个扶贫样本村调查资料的定性分析发现，不同类型的扶贫项目和政策在不同村庄有的成功，有的失败，并呈现“规律性”效应，即：投向改善村民生产生活类的项目呈现正效应，而直接投向生活的产业发展类项目呈现负效应。这与扶贫项目决策与执行机制的非民主与责任流失，以及宏观政策在扶贫效应上的非匹配等问题密切相关。

关键词：政府扶贫 经济增长 扶贫效应 政府绩效

一、引言

“1995年至2004年，我国农村贫困人口从6500万减少到2610万，减少了一半以上，贫困发生率下降到2.8％。贫困地区的基本生产生活条件有了很大改善，到2004年，592个国家扶贫开发工作重点县中95％以上的贫困村实现了通公路、通电、通电话。”贫困地区的这种变化，原因究竟何在？其中，有多少贡献来自政府如其所推进的经济增长政策呢？或者说，政府的扶贫政策与行为、尤其是政府所推进的经济增长政策对农村贫困的缓解，究竟起到了多大的作用？其作用发生的机理是什么？上述问题将我们引向政府的扶贫政策与行为分析。

实际上，近年来学界对政府的扶贫政策与行为已给予越来越多的关注。比较一致的意见是：中国在减少贫困方面所取得的巨大成就在很大程度上得益于快速的经济增长；但经济增长的减贫作用却由于收入分配的恶化和农民收入增长乏力而不断减弱。有学者认为，中国农村改革20余年以来，政府一系列农业政策对促进农村贫困人口脱贫、缓解农村贫困产生了积极影响。其中，产生正面影响的重要农业政策主要有三类：第一，实施家庭承包制政策对农村减贫的影响；第二，农产品价格体系改革对农村贫困的影响；第三，农业和农村产业结构调整政策对农村减贫的影响。从宏观层面看，情势或许如其所云。但是，在具体实践中，情况可能要复杂得多。有研究者就曾指出，在一些地方，扶贫“新项目年年有，上马十轰轰烈烈，经营时冷冷清清，效益上惨惨淡淡，导致大量的扶贫开发资金沉淀流失，‘造血’机制难以形成。”值得注意的是，有学者对移民扶贫项目研究本身提出了批评：至今很多研究项目仅泛泛地说明了移民是如何从扶贫项目中受益的，但是没有详细地说明是谁真正从中受益；而且，缺乏对政府政策的研究。如在笔者参与调查的12个样本村中，政府实施的扶贫政策与项目之效果并不一致，甚至出现严重分野，有的得到村民良好评价，有的则徒增负面反映。令我们感兴趣的是：为什么有的项目和政策会成功、有的却失败了，其原因何在？本文即试图以12个村的田野调查资料为基础，讨论政府促进农村经济增长政策与农村贫困缓解之间的关系。

二、扶贫政策与项目的总体效应

1、调查样本村呈现

样本资料来自2006年世行项目进行的田野调查，采取多阶段抽样与立意选样相结合的方式，选择云南、甘肃、四川、内蒙古、江西、江苏六个省，在各省分别选取两个扶贫样本村。各样本村的基本构成情况见表1。

2、扶贫政策与项目的效应评估

《中国农村扶贫开发纲要（2001一2010年）》提出坚持开发式扶贫的方针，即：“通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。”这要求政府不仅要对贫困农户救济，还要使村庄具备自我发展的能力。因此，对政府扶贫政策和项目的绩效考察，可以分别针对政策与项目的直接响应和村庄自我发展能力而展开。

（1）扶贫项目的效果

在各样本村扶贫过程中，尽管都采取统一的“整村推进”政策和模式，但各村具体实施项目并不相同，其中，有退耕还林（草）、新村扶贫、劳动力输出、小额贷款、基础设施建设、经济发展项目等。

表2所列均为由政府所决定并付诸实施的项目，其中获得良好效果的项目并不多。在12个村庄里，只有3个村庄的部分项目得到好评，其他项目效果均不佳。在项目未得到正面评价的9个村庄中，只有江苏L村的项目还未实施，另8个村庄的项目都存在严重问题，内蒙古R村、江西S村和江西X村这三个村庄的项目甚至完全失败。

得到正面评价的项目多为公共基础设施项目，在这方面的项目中效果不佳的只有江西X村的修建学校和公路项目。其他属于产业和经济发展的养殖业、种植业和劳动力输出和培训等项目，大多存在或大或少的问题。

发展能力体现在教育、文化、村庄制度和产业等多个方面。但在实践中，各地政府主要通过对村庄的产业发展进行引导，建立起可持续发展的产业来促进村庄的脱贫。然而，由于政府缺少制度性行为，村庄难以参与到产业发展的决策中，往往导致政府在产业引导上的失败。在12个村庄中，多数没有建立起可持续发展的产业，只有内蒙古Q村、云南X村在这方面取得良好的效果。

表3中两个村庄都建立起绩效良好并有一定持续发展能力的产业。在产业的推进方式上，一个村是由村庄自主决定并实施，另一个村是以村庄与政府互动的方式来进行。在云南X村，政府在项目推进中还提供了配套服务和市场信息，如在粮食增产项目上进行种植技术培训，在经济作物种植上给予技术支持、种植培训推广与市场引导，这反映出其政府角色正主导者往服务型政府转变。这两个村庄在产业发展上的效果，也从另一个方面表明：缺少村庄参与是其他村庄产业发展效果不佳的重要原因。

同时，我们还发现政府主导的扶贫对村民心理造成了负面影响。一些村庄出现对政府的严重依赖情绪，如在四川D村，对村民生活影响的主要因素是国家的“退耕还林”政策，退耕后国家发放的补贴就可以保证农户的基本生活所需，而国家的退耕政策在四年后就结束，对此大多数村民都认为政府补贴的撤销会对其生计造成影响，但表示：即便如此，对他们的生活“政府肯定会有安排，用不着自己操心”。显然，存在“等、靠、要”心理的村庄在一定程度上缺少自我发展的内在动力，他们在依赖政府的同时，丧失了自我发展的信心和努力。

三、不同类型项目的效应比较

在各类项目中，各村普遍出现的“规律性”现象是：投向改善村民生产生活类的项目，如改善居住条件项目、基础设施建设项目，效果较好，大多能获村民好评；相反，直接投向生活的产业发展类项目，效果一般甚至较差，大多难获村民好评。下面，我们列举9个调查村的相关情况：

甘肃D村：农户反映，基础设施建设的确改善了他们的生活条件，比如道路硬化使得出入方便，村里跑的交通工具也多了。饮水工程也在一定程度上解决了的饮水问题。发放给各家的羊只都是农委的干部协同村民代表一起去青海买过来的，但是这种外地来的羊不适应本地的生态环境，不能像本地羊那样采取自然放牧的方式，必须圈养，从而增加了成本；这种羊的疾病比较多，因而他们时常询问到村的干部，是否可以把发放的羊变卖然后调换成本地的山羊、或者直接养牛，但村干部往往以“没有政策”来回绝他们的要求。

甘肃H村：2000年，比较大幅度地推广小额贷款（由农业银行提供贷款），给每户贷款1000元，三年还贷。小额贷款对借贷双方都有益处：对于银行来说，贷款额度小，三年还贷，风险小；对于农户来说，小额贷款可以解决他们的农业投入问题，以及蓄养牛羊问题，而增加投入以后，他们的收成也使他们有能力偿还小额贷款。但在目前，小额贷款的政策已经基本停止了，主要的原因一方面是：银行方面更加重视大笔借贷的项目，认为相比借贷手续而言，1万元以下贷款的盈利不和算；另一方面，年前县上银行因为呆帐严重（主要是私人的大笔借贷），效益不好（银行行长因此被免职），对小额贷款的支持也是困难的。在村民眼中，贷款对消除贫困具有积极的影响，是他们发展所必须的，应该推广。如果“能够贷款，有了经济，就可以养牲畜、挖虫草、开铺子、开厂子”，可以改善村庄的经济条件。已有的小额贷款对村庄的支持很大： “2000年的小额贷款，使得村民有资本发展养殖业，大家赚了之后，之后盖了砖房，2000年以前，村中是没有砖房的。”大家也觉得小额贷款只要用于发展，就没有风险：“如果贷款买牛羊，发展牲畜养殖，就没有风险；如果自己生活用了，就有风险”。

内蒙古Q村：扶贫资金全部用于Q村迫切需要解决的问题，即灌溉问题与产业发展问题。2002年与2003年的资金全部用于打机井以及铺设灌溉管道，使人均水浇地的面积由1亩左右增加到近4亩。就此一项，完全可以解决该村经济贫困人口或低收入人口的温饱问题，并增加农户抵御自然灾害的能力。在解决灌溉问题以后，2004年村集体以每只400元的价格从山东购进700只小尾寒羊，然后以300元的价格卖给村民。100元的差价从项目资金中支出，共计7万元。资金补贴使Q村养羊业初具规模，推动了全村养羊业的发展。村班子在产业发展之初还对农户进行补贴以鼓励其养蓄牛、羊、蛋鸡与鹅，并为农户担保向信用社申请贷款，2000～2005年，全村农户的贷款总额在40－60万元左右。在课题组调查期间了解到，2006年贷款总额达到了140万元。在种植业方面，2005年，Q村大规模种植的经济作物有烤烟、甜菜、制种玉米与万寿菊花。对产业项目的大力发展是2000年以来Q村经济快速发展的重要原因，促进了全村农业种植业与养畜业的发展，使全村从整体上降低了致贫的风险。

内蒙古R村：获得整村推进项目经费20万元，由于资助资金有限，受益户数也有限。2眼机井的浇灌面积仅为800多亩，养羊项目参与户也只有10来户。其中，用于发展养羊项目的8万元，是以现金加建筑物资和优惠价格的细毛羊等形式分发给了农户。2003年之前全村绵羊存栏为1700只左右，2003年以后，羊的数量有所增长，主要是因为项目鼓励，但在养羊项目失败后，村内羊的数量又减少到1500只左右。养羊项目贯彻的是扶强不扶弱原则，项目引进之后，养羊出现集中趋势，涌现少数养羊大户而原来的散养小户消失，使致力于集体脱贫、共同富裕的项目却进一步扩大了贫富分化。

江西S村：整村推进项目主要投入于基础设施、特别是道路建设。路修通以后，村里盖房的成本明显降低，使所有村民都受益，特别是那些有交通工具的人。但是整村推进项目对于村庄持续发展能力的建设，作用十分有限。此外，该村庄所在的J镇把调整产业结构、产业化扶贫当作推动农村经济发展的重要手段。政府引种的经济作物包括葡萄、席草、榨菜等，结果这些作物往往被沤成了肥料。而且因为是村里鼓励种植的，最后都要村里赔偿村民的损失。现在，镇政府又要求各村引种烟草，并且为此出台了一系列优惠政策，但无村民问津，最后只能由村干部认领。经济作物种植失败来自于几个方面的原因，首先是大量村民外出打工以后，多数家庭不再依赖经济作物获得现金收入。与经济作物种植相比较，打工的收入更稳定，投资更少。其次，由于现在留在村里的人多为老人和妇女，他们缺少尝试种植新作物的条件。再次，政府在引进经济作物种植的时候，并没有考虑到产品销售和市场需求问题，而只是通过行政命令要求农户种植，等种植物收获后政府却没有办法提供销售渠道，而且把失败的责任完全转嫁给村民。同时由于前面屡次风险都由村民承担，村民因而拒绝再次被卷入种植经济作物的风险中。

江西X村：在列入重点扶贫村之前，该村是移民扶持村。前些年该村移民经费中直接投往生产开发的项目，比如，果业开发、水面开发全告失败。村内目前仍能见效、并为村民所乐道的乃是一些公共设施项目，如通往村外的土路、用电，及多数水陂与灌溉设施。近五年由扶贫资金完成的项目，除了水陂与水渠外，其他的并不为村民所认同，尤其是直接投向生产开发的项目效益普遍较差。如，耗资13万余元修建的马坑村小组至坑尾村小组的公路，成了断头路；耗资12万元新建在村边缘的学校，既无教师休息的场所，也未能缓解学生远程上学的困难，完工之后便“好看而不中用”，村委会作价6万元居然无人愿买。

四川D村：新村扶贫的额度从8.7万元，逐年增加到2006年的50万元。一般是第一年启动，第二年建设，第三年完善，县里有专门的补助标准和验收指标。在新村建设中，县里还用配套资金开展“五改三建”（“五改”包括改水、改路、改厕、改厨、改圈；“三建”包括建家、建院、建池），改善村民生活条件。这解决了村民基本的生存、生活要求，对村民继续发展提供了一定的基础。在调查中，村民对以五改三建为内容的新村建设非常欢迎。但资金仍然是这些示范难以推广的最大阻碍，资金投入机制和管理、实施机制也存在问题。

四川J村：获得多项各级政府投入的基础设施建设项目，包括：2001年农村电网改造项目，2003年村级道路修建，水库和水利设施整修，2005年土地整理项目和“一池三改”的农村沼气项目。这些项目的实施，特别是村级道路、田间道路等修建，受到了农民的普遍支持。

云南X村：整村推进项目总投资40多万，其中上级投入15万，村民以投工投劳等方式自筹25万元。该村原来的种植业结构单一，粮食以玉米和稻谷、小麦为主，经济作物以油料、豆类为主，农业生产的资金投入不足，基础设施落后，农业生产条件较差，农田地的单产上不去，经济作物的产量和质量也不上去，故亩产值偏低，经济收入和人均纯收入水平低。被列入重点扶贫村后，X村全面推广了魔芋种植，魔芋成为全村的主要种植品种。现有魔芋133亩，每户种魔芋的面积从1亩到4亩不等。2005年农户收入明显增加，魔芋成为最主要的收入来源，大多数农户收入在5000元至12000元之间，仅此一项可以使农田种植收入增加3~4倍，从而一举基本解决了大绝多数人的温饱问题。

上述9个村中，明确推进有基础设施建设类项目有8个村，除了内蒙古R村的机井项目过小、江西X村的修路和建校项目失败外，其他6个村均获良好反映。在明确标示有产业和经济发展类项目的7个村中，只有内蒙古Q村和云南X村的项目获良好反映，甘肃H村的小额贷款项目虽好、但无法运行，其他4个村的项目均告失败。

四、解释与结论

值得深究的问题在于：为什么不同类型的项目和政策在不同的村庄会出现大体相近的结果？而且，在同一村庄，为什么不同的项目和政策有的成功、有的却不成功？实际上，这两个问题都关涉到政府扶贫政策与农村贫困缓解的关系问题。基于调查资料，这里试从三个方面作些初步探讨，它们影响着扶贫政策和项目的实际效应。

1．扶贫政策与项目决策与执行机制的非民主问题

中国农村扶贫活动的一个主要特点是政府主导的开发式扶贫，即政府在扶贫活动中不仅负责政策的制定，还主导了资金的筹集和分配、项目的选择以及政府之外的各种扶贫力量的动员、协调。其核心问题是在政府失灵现象发生的情况下造成效率低下、资源浪费，甚至扶贫资源被挪作他用等问题。换言之，在农村扶贫政策与项目的选择与决策方面，政府发挥主导者的功能。这种情况同样出现在各样本村中。

另一方面，村庄、村民却难以参与政策和项目的决策，即使是项目的具体实施和执行体现的也往往是政府意志，而难以体现村庄意志。其中，尤以江西X村修路与建校项目、甘肃D村养羊项目的实施最为典型。这也就是说，在整村推进项目中，虽一直强调村庄和村民的参与，但在多数村实际上此要求均流于形式。

上述扶贫政策与项目的决策和执行机制，体现着浓重的非民主特征，没有做到坚持政府引导与群众参与相结合。由此，就难以保证扶贫项目做到“适销对路”。这种后果已为学者的研究所证实。正如林志彬的研究所发现，在政府实施移民政策中的问题：（1）没有清晰的政策来指导原居地的选择；（2）移民项目将重心全部放在安置区开发、而不是对准贫困人口，将扶贫资源转向用于经济增长；（3）移民人口的选择指标仅仅是“纸上谈兵”；（4）移民的选择标准所反映出的发展理性与项目所声称的目标是相悖的。

2．扶贫政策与项目的责任流失问题

我们在另文讨论了政府在农村扶贫实践中的角色特征，其中之一，即政府行为本身缺乏监督和约束，且不承担相应的责任与后果。实际上，不独政府的角色如此，其他相关主体的责任角色也是如此，如村庄、村干部和村民也是这样。换言之，扶贫中的行为主体尽管是多元的，但各方均不承担应有的责任。

责任的流失，即完全有可能带来系列问题，如在多数样本村中，就或轻或重地存在：项目选择不当，不重实际效应、尤其是不重长期效应而重“面子工程”，资金流失与浪费乃至腐败等问题。有学者在更大面积的调查中，也发现同类的问题。他们认为，在农村扶贫开发实践中存在如下问题：一是扶贫资金的分配和使用没有规范，资金严重渗漏；二是以县为单位的瞄准机制导致扶贫资金使用的严重分散，在贫困县内农村居民平均使用，而在贫困县外的贫困人口却几乎得不到扶贫资金的扶持；三是政府的扶贫方式缺乏系统管理，各种资金分散使用，大多数扶贫项目没有开展必要的横向联合；四是在很多地区，扶贫开发到户实际上只做到了扶贫开发资金到户，较少考虑帮助贫困户有效利用到户资金增加收入，较少贫困的方法；五是大多数贫困地区产业结构不够合理，没有充分利用当地自然资源和劳动力资源发挥比较优势；六是临时性或短期扶贫项目较多，资金使用和组织管理等方面受到局限，其可持续性较弱。

3、宏观政策在扶贫效应上的非匹配问题

从各样本村的情况看，所谓“贫困”，不仅表现为农户经济收入和生活水平上的贫困，更表现为村民文化、心理层面的贫困，还表现为农村社区的贫困，后者如社区公共资源匮乏、公共服务缺失。贫困并不是一个单向性的指标，而是一种综合性的反映。因此，政府的反贫困政策与行动应是系统工程，相互呼应并增益；考察政府反贫困政策的实践效应，也应当从多层面进行综合分析。

从反贫困视角总结多年来政府对样本村的政策实践，可以发现其存在明显的缺陷。即：在政府的不同政策之间存在相互损益的冲突，既有益农、惠农政策，如减轻农民负担、税费改革、扶贫等政策，但同时一些“分民利”、“争民利”的政策也大行其道。后者，如在2003年以前一些地方政府加重农民负担的“土政策”，征地、移民中极力压低向农民的补偿等损农政策；在2003年后，乡村中小学教学网点合并、以及高等教育产业化、农用物资涨价等政策，在相关程度上增加农民的支出，消弭了其他政策的反贫困效应。

为何政府的一些涉农政策会损农乃至害农？为何一些良好的反贫困政策往往得不到落实？其中重要的原因，便在宏观制度结构及其运行机制的不合理，包括前叙的非民主、责任流失等问题。对政府来说，其反贫困行动不仅在“给钱给物给政策”，更在提供优良的制度结构和环境。作为公共产品的制度结构和环境，需要政府来倡导并提供，但同时却是对政府行为的有力约束。在实践中，由于公共权力的内在扩张性驱使，政府行为往往倾向于自利与无约束。在当今中国，地方政府在财政紧张或财力难以自保的状况下，尤易如此。因而，对政府的反贫困实践而言，其重中之重，乃在于提供优良的制度结构与运行机制。

就政府的反贫困行动来说，所有的涉农政策均应考量其适农性与益农性。如，应当废止“分民利”、“争民利”的政策；扶贫项目的重点放在基础设施的建设与维护上，尽量少搞或不搞经济开发项目；健全社会安全网建设，建立农村最低生活保障线，加大农村贫困救助的宽度与力度；对涉及征用和剥夺农民生产和生活资源的工程项目，建立农民分享其效益的有效机制。