宗教事务管理与公共利益保护

　　宗教事务管理与公共利益保护

　　代金波

　　理清宗教事务与公共利益的关系对于宗教事务管理有着极其重要的意义。只有明确了宗教事务所涉及到的公共利益，才能确定法律对宗教事务进行规范的界限和标准。才能为政府依法管理宗教事务提供合法性和正当性。那么，宗教事务是如何涉及到公共利益，如何由法律予以规范，如何接受政府的行政管理？什么是“宗教事务管理”？有人认为，“宗教事务是一种社会公共事务，它是指宗教作为社会实体而产生的涉及公众利益的各种关系、行为或者活动。因为涉及公众利益，宗教事务就必须由法律予以规范，必须接受政府的行政管理。”[1] 这种说法是否成立、有无法律依据？本文试图通过对相关概念的界定，分析宗教事务与公共利益之间的关系，进而探讨在宗教事务管理中应当如何妥善处理公共利益的问题。

　　一、“公共利益”的界定及其实现方式

　　公共利益在我国法律上的表述通常是“公权力因为公共利益的需要，可以对私权利进行限制。”例如，我国现行宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”公共利益成为了国家进行社会管理的依据和理由。有人之所以提出宗教事务“因为涉及公众利益”，所以应当被纳入到国家法律的规范体系以及行政管理体系，也正是出于这样的逻辑。那么究竟应当如何来界定公共利益呢？

　　“公共利益”的概念，最早是与公元前5-6世纪的古希腊的“整体国家观”相联系的，公共利益被视为全体社会成员实现“最高的善”这样一个共同目标的物化形式。卢梭的社会契约论认为正是由于个别利益的对立和一致才导致了社会的建立具有了必要性和可能性。国家存在的目的就是为了实现公共幸福，实现这个目标需要一种永远公正的“公意”，而公意正是着眼于公共利益。“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”[2]

　　哈贝马斯认为，直到17、18世纪以来，在成熟的资产阶级私人领域的基础之上诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性。[3]也就是说，公共领域是相对与私人领域来说的，如果没有私人领域，就谈不上公共领域。然而，如何界定公共与私人之间的界限呢？也就说，公共利益与个人利益之间是一种什么样的关系呢？

　　社会功能主义的代表人物边沁认为，公共利益就是个人利益之和。他认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体利益便毫无意义。”[4]虽然“个人利益之和”仍然是一个非常抽象且不容易衡量的定义，但是从这个定义中，我们可以看到公共利益存在的目的和原则就是最大化的实现个人利益。

　　如果公共利益就是最大化的实现个人利益，那么如何才能实现个人利益的最大化呢？毕竟，公共利益是一个比较抽象的相对概念，要保证这种公共利益的正当性，必须经过相应的程序机制和原则的考量。正如杨寅所说，“不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。”[5]

　　而这种程序系统包括了宪政体制下的立法、执法、司法三个层面的民主法治制度。从立法的角度来讲，对于涉及到公共利益的立法需要经过能够真正充分体现民意的民主制度的保障。在行政执法部门以公共利益为由采取行政措施限制公民的基本权利时，应当设置公开透明的正当程序，如听证程序来保障公民对于行政立法及执法的监督权、参与权和知情权等。在司法层面上，司法部门应当作为相对独立的第三方，充当公共利益与私人利益冲突之间的仲裁者和监督者。当私人的权益受到以公共利益为由的损害时，受害人必须具有获得包括申诉权、补偿权、赔偿权、诉讼权等法律上的救济权利。不仅如此，宪政体制下的违宪审查制度对于制约公权力滥用权力侵犯公民的基本权利的制约也是十分必要的。季卫东先生认为民主法治的关键是要“切实的保障私权，彻底的刷新公权”。而这种公权的刷新的制度化作业需要两个基点：“一个是通过表达的自由来充分反映不同的利益诉求；另一个是通过程序的公正来作出能被各方所接受和执行的决定。”[6]

　　二、宗教事务所涉及的公共利益

　　宗教事务与其他公共事务的差异是由于宗教本身的特征决定的。涂尔干将宗教定义为：“宗教是一种既与众不同、又不可冒犯的神圣事务有关的信仰和仪轨所组成的统一体系，这些信仰与仪轨将所有信奉他们的人结合在一个被称为‘教会’的道德共同体之内。”[7]他认为宗教主要由三个要素构成：信仰，仪式也就是表明这种信仰的宗教活动及行为，教会。那么，涉及到这三个方面的宗教事务与公共利益之间究竟有什么关系呢？宗教事务在何种程度上涉及到公共利益呢？

　　（一）信仰与公共利益

　　信仰是宗教最核心的要素，它是仪式和教会产生和形成的根源。辞海上对信仰的定义是，“对某种宗教或对某种主义极度信服和尊重，并以之为行为准则”。信仰涉及到信仰者的一种内在精神体验、自我认知和价值判断。无论信仰的对象是什么，信仰毕竟是属于个人意识的范畴，是属于公民私人领域的自由。而这种个人思想和意识的自由本身是不能够被公权力进行强制和限制的。因为，信仰这种思想和意识是信仰者自我认知的一部分，是一个人的人格完全的最重要的决定因素，信仰的自由是对一个人人格的尊重，信仰在根本上涉及到人的尊严。

　　但是，内在的信仰必定会被其外在的行为所表达出来，如果信仰的对象将会导致信仰者危害他人和社会的行为，这个时候就涉及到了公共利益，此时，公权力当如何保护这种公共利益呢？是直接对其信仰进行规范还是仅仅规范其外在的行为？对此，国内更多的学者将信仰自由和宗教自由区分了开来，“信仰自由是指人们内心里对超自然神灵的确信和崇拜，以及由此获得的内心的情感体验，这种内心的自由是绝对的；宗教自由是指人们举行宗教活动和参加宗教团体的行为，是内心的信仰的外部表达，这种行为的自由是相对的，因为它涉及到世俗利益，是要受到法律规范的。”[8]这种区分很恰当的对信仰所涉及到的公共利益做出了一个比较清晰的界定。

　　首先，信仰是一种内心的绝对自由，因此，保障公民的信仰自由这一基本权利，这就是最大化的个人利益的实现，是一种公共利益。国家有必要制定相关法律保障公民的信仰自由，实现对这种社会公共利益的保护。

　　另一方面，对于可能损害他人和社会的极端思想和信仰，应当在法律的框架内对其表明信仰的违法犯罪行为予以规范。西方国家的通常做法是：国家并不对邪教进行定性，也没有专门针对邪教的立法，不以邪教名义对邪教组织予以取缔。而是通过刑法等法律来直接针对其违法犯罪行为予以打击和制裁，从而实现其威慑力。这样做的原因，一方面是由于大部分西方国家坚持政教分离原则，认为区分宗教和邪教并非政府的职责，政府也没有权力去干涉宗教内部事务做这种区分，况且要作出这种区分也很难，对于政府防止邪教的滋生也并没有什么实际的意义。另一方面，是西方国家对于人权的保护，以及对权力不受制约而被滥用的担心。

　　（二）宗教活动及行为与公共利益

　　正如上面对于信仰与公共利益关系的分析中所提到的那样，信仰自由这种内心的自由是绝对的，保障公民的信仰自由就是一种公共利益。而表现信仰的宗教活动及行为，这种宗教自由是受到体现公共利益的法律的限制的。

　　孟德斯鸠将自由的定义与法律的规范联系了起来。他认为“自由就是去做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。”[9]也就是说行为的自由具有相对性，这是对于自由的恰当理解。宗教活动和行为的相对自由，以及其应当受到法律的限制在国际法律文书上也有表述。例如，1966年的《公民权利和政治权利国际公约》第十八条第三款规定：“表示自己的宗教或信仰的自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。”也就是说，行为自由的相对性也意味着，宗教自由涉及到公共利益，公民在实现自己的宗教或信仰自由的时候，必须不违反法律的规定，不得危害公共安全、秩序、卫生或道德或他人的基本权利和自由这类的公共利益。这并不意味着，国家公权力可以以涉及公共利益为由，将其直接纳入其行政管理系统，并对其宗教内部事务进行干预，对公民的基本权利进行限制。

　　那么，如何划分宗教活动和公共安全、秩序等公共利益的界限呢？我国宪法第三十六条规定“公民有宗教信仰自由。”但我国由于没有特别制定宗教事务方面的法律。此时，宗教活动只要符合我国的其他诸如刑法之类的法律规定，不危害公共安全、秩序、卫生或道德以及他人的基本权利，就应当是合法的。但是，如何以及谁来确定宗教活动有没有违法或危害公共利益呢？

　　在现实生活中，很多极端宗教组织的行为是跟他们的信仰相关联的，或者说该组织的头目利用宗教的名义坑蒙拐骗、强奸奸淫妇女或有其他危害社会的行为，这时候国家作为维护公共利益的掌权者当然应当对其犯罪行为进行处罚。但是，此时对其进行处罚的依据是我国的刑法、刑诉法，并由检察院依据刑法和刑诉法的规定来提起刑事诉讼程序，由检察院的公诉人负举证责任。因为此时，某种信仰或教义只是成为了某些人犯罪的手段和工具，国家没有必要采取强迫的方式，将其定义为邪教，将该组织予以取缔，而是通过法律来惩治犯罪者，将这个组织的真相告诉会众，让会众认识到他们组织的真面目，而后由他们自己判断，有必要的话，可以由社会提供心理辅导。这里就需要把握对于信仰和以信仰的名义而为的行为的界限，法律处罚的是行为，而不是信仰这种思想性的意识。否则，若不做此区分，直接将信仰当作行为来处罚，不免会侵犯公民的信仰自由；如果有人仅仅因为将自己的信仰表达出来，也被惩罚，那么公民的言论自由又从何谈起？

　　如果该宗教活动危害了公共安全、秩序，行政机关要对其进行行政管理的过程中，也应当告知当事人其针对该宗教活动所做出的行政作为和不作为所涉及的事实、理由及依据。这里面就涉及到行政机关对于宗教活动违背了公共利益的判断和解释。但是，行政机关对宗教事务进行管理的依据是什么？

　　行政法规能否直接越过法律而限制公民的宗教自由？例如，我国二零零五年正式施行的《宗教事务条例》条例第十二条规定，“信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。”该法规的规定表面上是给予了宗教活动的活动空间，即在经登记的宗教活动场所内进行。该规定也就将在其他非经登记的场所进行的集体宗教活动视为了非法的，危害了公共利益的行为。

　　那么集体宗教活动的举行是否以在经过登记的宗教活动场所内进行为必要呢？是否在未经登记的场所举行宗教活动就必然涉及到危害公共利益？比如说，在大型体育场举办圣诞晚会纪念耶稣的降生，这和举办一场元旦晚会欢庆新年在涉及到的公共利益方面有什么本质区别吗？只不过前者涉及到宗教而已，如果仅仅因为涉及到宗教方面的原因就禁止基督徒在大型体育场举办圣诞晚会这不明显是违背宪法关于“公民有宗教信仰自由”的规定吗？

　　也就是说行政部门通过制定行政法规，对集体宗教活动的活动场所采取了这种不合宪法规定的限制，这种限制本身就是不符合公共利益的。因此，对于宗教活动或行为是否侵犯了社会公共利益这个问题而言，其判断依据是由民主制度下通过正当程序主义考量体现公共利益的国家法律以及依据国家法律制定的行政法规。要保证公共利益不受侵害，首先必须保证国家制定的法律法规是体现并维护公共利益而非侵犯公共利益的。

　　（三）宗教团体与公共利益

　　公民的信仰和表明信仰的活动和行为，通常会在一个道德共同体内进行，这个共同体就是教会。教会作为一个宗教团体，自然也是实现宗教自由的体现，但它同时又是公民实现结社自由的必然产物。这种宗教结社自由当然也是受到能够代表公共利益的法律所规范和限制的。那么这种宗教团体的结社自由应当受到哪些方面的限制呢？宗教团体除了与宗教活动和行为一样，需要受到法律的规范，以及公共安全、秩序、道德、卫生及他人合法的基本权利和自由以外，宗教团体作为一个实体需要身份的合法性以及其相关财产权利的保护。

　　然而，正如对信仰自由的规范一样，在我国并没有专门保障公民结社自由的法律，只有国务院制定的《社会团体管理条例》（以下简称社团条例）。曹志先生在我国宗教团体的登记制度研究中认为：以由宗教条例和社团条例相关法条建构的登记程序为核心的宗教团体登记制度，其功能乃是使得宗教团体的章程、结构、人员、活动方式和目的被纳入行政管理系统，……形成宗教团体依附于行政系统的局面。[10]也就是说，宗教团体的宗教结社自由并没有受到法律层面的保护，相反其直接受到了行政权力以公共利益为由的侵犯和限制。这也造成了我国目前一大批的宗教团体因为为了保持其组织的独立性而避免受到行政权力对其内部事务的干预，坚持政教分离的原则而被排除在了合法的宗教团体之外。因此，保障宗教团体的宗教结社自由本身就是维护公共利益的一部分。保障宗教结社自由，首先要将以严格准入式的登记控制模式转向备案登记模式，不登记的宗教团体不被视为非法，只是不能享受相关法律政策的优惠。

　　但是，如何保障宗教团体不侵犯公共利益呢？与前面谈到的宗教活动和行为一样，国家公权力必须依据相关的法律来进行管理和规范宗教团体。但是，在具体运用法律对于宗教团体进行处罚时，需要区分团体组织行为与团体领导者的行为、团体成员的行为。

　　但是，我国对于宗教事务的管理直接由行政部门制定行政法规并由行政部门来具体执行。这种立法权与行政权合而为一的做法，使得立法权与行政权之间缺乏必要的监督和制约，这必然会导致权力的滥用和腐败，从而给公权力借用公共利益之名侵犯公民的信仰自由和结社自由等基本权利提供了法制上的借口，其本质却是反法治精神的。

　　三、对我国宗教事务管理中公共利益保护的建议

　　通过以上对于宗教事务所涉及到的公共利益的分析，我们可以看到切实的保障公民的信仰自由和宗教自由就是一种对于公共利益的维护。公权力在以涉及公共利益为由对宗教事务进行规范和管理时，必须保证其所谓公共利益的正当性和合法性。而这需要切实的保障公民个体利益为基础，如果没有对于公民私权利的切实保障，所谓的公共利益就会变质为侵犯公民权利的工具。总之，对于我国宗教事务管理中对公共利益的保护而言，至少需要在以下几个方面予以改进。

　　（一）将宗教问题去意识形态化，取消对于信仰的妖魔化

　　马克思主义对于宗教的经典定义是“鸦片论”，将宗教视为人民的鸦片，并把有神论的宗教视为其无神论的共产主义的最终目标所要消灭的对象。因此，即使马克思主义者也意识到宗教的消亡是长期的过程，但政府依然对于宗教持控制和压制态度。这也就是政府竭尽全力控制宗教或信仰自由的根本原因。信仰是一个人内在良心和心灵的渴望，是人内心的自主决定，非政治力量所能控制。

　　正如英国政治学家洛克所说：“谁都不能使自己的信仰屈从于他人的指令，即便他想这样做也罢。真正的宗教的全部生命和动力只在于内在的心灵里的确信，没有这种确信，信仰就不成其为信仰。”[11]信仰是一个人具备完全人格的最重要的因素，国家从意识形态上将信仰妖魔化，总是让人把宗教与邪教联系起来，害怕有信仰的人都是邪教。这不但不能消减人们内心对于信仰的追求，相反，会造成宗教市场的无序，其结果是限制了宗教的发展，却给邪教的发展创造了良好的机会，因为对于克制邪教最好的办法就是让宗教自己来抵制邪教。

　　（二）顺应民主法治要求，制定宗教基本法

　　我国目前的宗教管理体制是以行政立法及执法为主导的行政监管模式。而对于公民的信仰自由、结社自由这样的宪法所保护的公民基本权利，国家立法部门应以宪法为依据制定一部宗教基本法，以切实保障公民的信仰自由为目标，广泛听取不同的意见和利益诉求，通过透明公正的立法程序来保障这部宗教基本法本身是符合公共利益的。这样一部体现公共利益的法律，可以规范宗教事务管理，使我国宗教事务管理有法可依，依法行政。从而，将我国的宗教事务纳入法治化的管理体制，既保障了公民的宗教信仰自由，又维护了社会公共利益。

　　（三）实现政教分离原则，实现宗教事务自治

　　公权力对于公共利益的维护，是体现在对于个人或群体外在的活动和行为的管理，是属于世俗的政权范围。而宗教是服务于公民内在心灵的需求，是公民思想自由、信仰自由所体现的纯粹精神层面的自我需求和满足。实现政教分离原则，一方面是表明了国家对于人权的尊重和保障，另一方面，也维护了国家权力的正当性和合法性。政教不分导致的是公共领域与私人领域的相互纠葛和冲突，磨灭了公权力的界限，必然会导致权力的腐败，制造出更多不必要的社会矛盾和麻烦。

　　确定政教分离原则，实现宗教事务自治，最重要的是划分神圣与世俗的界限。宗教不是隶属于某种政权之下的附属品，不是服务于某种政权，宗教是服务于公民私领域，解决个人灵魂与拯救的神圣领域；政权是保障国家与社会公正、有序的良性运行的公共权力，是世俗世界中公共利益的维护者。然而，宗教与政权也会在一定程度上产生冲突和矛盾，然而解决这些冲突和矛盾的机制就是宪政体制下的民主法治模式。宗教事务自治是政教分离原则的具体体现，通过实现政教分离理清社会矛盾，调解社会冲突，促进民族团结，这也是符合我国科学发展观，构建和谐社会的要求的。

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　　注释：

　　[1] 王作安：“我国宗教立法的回顾与思考”，世界宗教研究2008年，第3期，第七页；参见：叶小文：《宗教问题怎么看怎么办》，宗教文化出版社，2007年，第96-99页。

　　[2] 【法】卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，1980年，第35页。

　　[3] 【德】哈贝马斯 著，曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。

　　[4] 【英】边沁 著，时殷红译，：《道德与立法原理导论》，北京：商务印书馆，2000年版，第58页。

　　[5] 杨寅：“公共利益的程序主义考量”，《宪法学、行政法学》，2005年第1期（复印报刊资料），人大书报中心出版。

　　[6] 季卫东：“私权伸张 与民更始”，《财经》， 2008年12月15日。

　　[7]【法】爱弥尔·涂尔干著，渠东、汲喆译，《宗教生活的基本形式》，上海人民出版社，2006年，第42页。

　　[8] 谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年版，第299-301页。

　　[9] 【法】孟德斯鸠 著， 孙立坚、孙丕强、樊瑞庆 译：《论法的精神》，商务印书馆，2005年版。

　　[10] 曹志：“中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象”，公法评论网：http://www.gongfa.com/html/gongfazhuanti/zongjiaoziyou/20081128/107.html

　　[11] 洛克：《论宗教的宽容》，商务印书馆，1982年3月第1版，第6页。