宋代僧尼隶属机构的变迁及其意义

[成都]宗教学研究，2002年第2期
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　　【作者简介】刘长东　1967年生，文学博士，四川大学中国俗文化研究所、中文系副教授，四川大学历史学博士后在站研究人员。
　　【内容提要】作为政府对僧众的管理制度中的一环，僧尼总是隶属于政府的某种机构的管辖之下的，而其肃属机构的变迁则多少会反映政府的佛教政策的变化，并会对佛教的发展产生一定的影响。关于宋代僧尼的隶属机构问题，日本学者高雄义坚和鎌田茂雄先生曾有过研究；本文在吸收其成果的基础上，更进而在(一)对僧尼所属机构的判定、(二)变迁发生的具体原因、(三)所属机构在管辖范围上的特点的成因、(四)变迁的意义认知等问题上，提出了不同的看法或作了新的讨论。
　　【关 键 词】宋代/佛教管理/僧尼隶属机构
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　　在我国古代的僧众管理体制中，僧尼所隶属的机构并非一成不变，而是因朝代之异而有所变迁的。一般说来，这种变迁多少会反映一些政府的佛教政策与施政意图的变化。那么，宋代僧尼所属机构的情况又如何呢？日本学者高雄义坚先生在二十多年前的研究中，对宋代僧尼隶属机构的变迁问题，曾作过粗略的轨迹勾勒，即认为从宋初到神宗元丰官制改革以前，僧尼是隶属于功德使；元丰官制施行后至北宋末期，僧尼移属于鸿胪寺所管，但不论是在隶属于功德使还是鸿胪寺期间，祠部都负责僧尼簿籍、度牒的保管和发放；而整个南宋则全隶于祠部管下(注：高雄义坚《宋代仏教史の研究》第二章《宋代の僧官制度》，日本京都，百华苑昭和五十年[1975年]版，第36页、第41页。)。鎌田茂雄先生在其新著《中国仏教史》中，亦持同样观点，似承高雄先生之说(第220页至第221页，东京：大东出版社2001年7月版)。　高雄先生的勾勒大体上是正确的，不过，在对僧尼所属机构的判定、变迁发生的具体原因、所属机构在管辖范围上的特点的成因以及变迁的意义认知等问题上，我们尚有不同的看法和补充；由于它关涉到对宋代政治与佛教间的关系、宋代佛教的发展自主性等问题的深入认识，故本文拟对以上三个问题予以辨析和补论。
　　一、关于僧尼所属机构的判定
　　高雄义坚先生认为，宋初的僧尼是隶属于功德使管辖的，由于宋朝功德使的权位低下，已无能力行使其职权，到真宗时期，功德使制已因有名无实的空文化而被废止了，另由开封府在代行其职权；真宗至神宗元丰改制期间，僧尼实质上是隶属于开封府而非功德使；元丰改制时，僧尼是由开封府移隶于鸿胪寺管下的(注：《宋代仏教史の研究》第36-39页。)。
　　那么，宋初的功德使是否真的权位低下，功德使制在真宗至元丰改制之前是否确已空文化而废止了呢？
　　高雄先生据以判断宋代功德使权位低下和被废止的论据和逻辑主要是：一、据宋释志磐《佛祖统纪》卷四三记载，功德使制度创始于宋太祖开宝五年(972年)，但在正史及其它文献中，均不见有一人被任命为功德使；二、自真宗至元丰改制之前，管辖教门事务的，在《宋会要辑稿》和宋李焘《续资治通鉴长编》的四条材料中，只见有开封府而未见有功德使的记载；三、连文献记载者都不属于书任功德使者的姓名，可知宋代功德使的权位，远比由握有兵权的宦官充任的唐代功德使低下，而权位的低下会造成行政的无能，这自然也就招致了其被废止的结局(注：《宋代仏教史の研究》第36-40页。按，《佛祖统纪》卷四三仅言开宝五年“敕僧道并隶功德使”(《大正藏》第49册第396页中)，并无功德使制度创始于开宝五年之意；高雄先生恐有误读。)。
　　首先，我们来看文献中是否无宋初任功德使者的姓名；若有，其权位又是否低下。《佛祖统纪》卷四三记载，开宝五年(972年)太祖曾“敕僧道并隶功德使”(注：《大正藏》第49册第396页中。)，那么，管理僧道的功德使一般由什么人来担任呢？南宋孙逢吉《职官分纪》卷三八《尹、少尹》云：
　　国朝开封府尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。尹，国朝以亲王为之，仍兼功德使。(注：《职官分纪》卷三八，叶十八右，文渊阁《四库全书》本。)《宋会要辑稿?职官》三七之四亦云：
　　开封府尹、牧，牧不置，……尹以亲王为之，仍兼功德使(注：《宋会要辑稿》，北京，中华书局1957年版，第4册第3136页下。)。
　　可见宋初的功德使是由开封府尹兼任的，而宋初的开封府尹又以亲王为之，则功德使的权位也就不可谓之低下了。高雄先生说在正史及其它文献中，均不见有一人被任命为功德使。果真是文献没有记载，还是记载了而高雄先生未见呢？在宋初，宋太宗于太祖建隆二年(961年)、秦王廷美于太宗太平兴国元年(976年)、陈王元僖于太宗雍熙三年(986年)、真宗于太宗淳化五年(994年)，皆曾任开封府尹，虽然在《续资治通鉴长编》、《宋史》等文献中都只有他们任开封府尹而无其兼任功德使的记载(注：宋李焘撰《续资治通鉴长编》，上海，上海古籍出版社1986年影印浙江书局本，第1册第19页下、第146页上、第306页下；元脱脱等撰《宋史》，北京，中华书局1985年新1版，第1册第9页、第95页，第25册第8666页、第8697页。)，但是在《宋会要辑稿?职官》三七之四却明确记载有太宗兼功德使之事：
　　大祖建隆二年七月，以皇弟泰宁军节度使、殿前都虞候光义检校大尉、同中书门下平章事、开封府尹兼功德使(注：《宋会要辑稿》第4册第3136页下。参中村元等著《中国佛教发展史》，台北，天华出版公司1993年版，上册第413页。)。
　　尽管我们也只见得这一条明确记有功德使姓名的材料，但就这一条材料也足见宋初确有人被任命为功德使，且其权位并不低下。至于何以文献中多未记载这些亲王兼任功德使，大概是因为开封府尹之兼任功德使，本为前代的成例(见下文)，而功德使又远不如他们同时所兼的侍中、中书令等官职重要，所以在文献记载中就被有意或无意地省略了。
　　其实，在高雄先生的著作中，其所引用的一条材料，即《续资治通鉴长编》卷二二八“神宗熙宁四年(1071年)十一月戊戌”条“开封府尹旧领功德使，而左右街有僧录司”(注：《续资治通鉴长编》第2册第2125页下。)云云，本来已可阻止高雄先生得出功德使权位低下的结论，但可惜高雄先生误读其文意为“旧制中的功德使，在开封府尹的领导之下去监督僧录司”(注：《宋代仏教史の研究》第37页，原文为“旧制の功德使は开封府尹の支配下にめつて、僧录司を监督すゐ”。)，忽略了“领”字自汉代以后，在官制术语中有以高官兼摄低职务之义，如明陆深《玉堂漫笔》云：“汉制……以高官摄卑职者曰领。”(注：《丛书集成初编》第2905册据《宝颜堂秘籍》排印本第3页。)清袁枚《随园随笔》卷七《官职类》“领行兼假之分”条云：“汉官以上兼下曰领。”(注：《随园随笔》卷七，叶一右，清同治五年三让睦记刊《随园三十种》本。)又，唐宪宗元和四年(809年)，吐突承璀任功德使一事，《资治通鉴》卷二三七记载为“左军中尉吐突承璀领功德使”(注：《宋司马光等编纂《资治通鉴》，北京，中华书局1956年版，第16册第7661页。)，其用例与“开封府尹旧领功德使”相同，也可证“领”字不可如高雄先生那样去理解，而应是以高官兼任之意。
　　其次，我们再来看真宗至元丰改制之前，功德使制是否真的被废止而由开封府在代行其职事。据元马端临《文献通考》卷六三《职官考》十七记载，由于“太宗、真宗皆尝尹京，后亲王无继者”，故“宋朝牧尹不常置”，而仅置“权知府一人，以待制以上充”；至徽宗崇宁三年(1104年)，又因“蔡京乞罢权知府，置牧尹各一员，专总府事，牧以皇子领，尹以文臣充”(注：《文献通考》，杭州，浙江古籍出版社2000年影印万有文库《十通》本，第1册第567页中。)。既然在真宗至徽宗祟宁三年期间，开封府尹已不置而置权知开封府事，那么开封府尹原所兼领的功德使又是否被废止了呢？《职官分纪》卷三八《权知府事》云：
　　国朝尹阙，则置权知开封府事一人，……兼功德事及畿内劝农使(注：《职官分纪》卷三八，叶十八右。)。
　　《宋会要辑稿?职官》三七之四言“本朝故事”亦云：
　　尹阙，则置权知府事，以少卿以上充，兼功德事及畿内劝农使(注：《宋会要辑稿》第4册第3136页下。)。
　　则见真宗即位后，开封府尹虽不再置，但其原所兼领的功德使之职事并未废止，而由替代之的权知开封府事在兼领。这从真宗对僧官行业的一次亲自阅试中也可得到证明，《宋会要辑稿?道释》一之一一载：
　　景德二年(1005年)，御便殿，引对诸寺院主首，询行业优长者，次补左右街僧官。先是道官，上令功德使选定迁补，所置或非其人，多致谤议，故帝亲阅试焉(注：《宋会要辑稿》第8册第7874页上。)。
　　“上令功德使选定迁补”句，说明真宗时期，原开封府尹所兼之功德使并未废止，其兼领者显然就是权知开封府事。至于高雄先生所举的《宋会要辑稿》和《续资治通鉴长编》的四条材料，在记载真宗至元丰改制期间的教门事务时，何以只记开封府而未记功德使之名；我们认为这只是因为功德使本由权知开封府事在兼领，故以“开封府”这一官署之名，代替了“权知开封府事”的官名及其所兼“功德使”的使名；这一类情况在史籍中是较常见的现象，并不足以推论出功德使制已被废止了。
　　总之，我们虽认同高雄先生关于宋初僧尼隶属于功德使的观点，但同时又不敢苟同其所谓宋代功德使制已空文化而被废止，实质上由开封府在代行功德使职事的说法；高雄先生的失误在于将功德使与开封府尹视作是两人在分任，而忽略了宋代功德使本来是由开封府尹或权知开封府事一人在兼任着的。我们认为宋代自太祖至神宗元丰改制前一直在实行功德使制，任功德使者在太祖太宗时期是任开封府尹的亲王，在真宗即位至元丰改制前是权知开封府事，其权位并不低下。
　　二、关于僧尼所属机构发生变迁的具体原因
　　两宋的僧尼所属机构从功德使到鸿胪寺，再到祠部，共发生过两次变迁。关于第一次变迁，《文献通考》卷五六《职官考》十云：
　　宋鸿胪寺，……元丰官制行，……卿掌四夷朝贡、宴劳、给赐、送迎之事，及国之凶仪、中都祠庙、道释帐籍除附之禁令。……在京寺务司及提点所，掌诸寺茸治之事。传法院，掌译经润文。左右街僧录司，掌寺院僧尼帐籍及僧官补授之事(注：《文献通考》第1册第507页下。按，加点之“尼”字，原为“寺”，据《宋史》卷一六五《职官志》五而校改(《宋史》第12册第3903页)。)。
　　《宋会要辑稿?职官》二五之二也言鸿胪寺，“应中都道释祠庙及籍帐除附之禁令，皆隶属焉”(注：《宋会要辑稿》第3册第2915页上。)。而第二次变迁，则如《宋会要辑稿?职官》二五之五所云：“高宗建炎三年(1129年)四月十三日，诏鸿胪寺并归礼部。”(注：《宋会要辑稿》第3册第2916页下。)
　　关于第一次变迁，高雄先生说，唐代的僧尼和道士往往分隶于不同的管理机构，但在宋代却未见有这种情况，因此，宋代僧尼一时被移隶于鸿胪寺所管，不应该据之而说就将佛教视为外来宗教在对待了，宋代这种管属机构的变迁应是属于行政事务范畴的事；对第二次变迁，高雄先生则认为，鸿胪寺之合并于礼部，大概是迫于从北宋末期开始，急剧增加的度牒发放和紫衣滥授，而有将僧道的一切事务都归于祠部统辖的必要(注：《宋代仏教史の研究》第36页、第41页。)。
　　宋代僧尼被移隶于鸿胪寺管辖，诚如高雄先生所说，的确是属于行政事务范畴内的事，并无夷夏之别的意思。但是，为什么会有此次变迁呢？而在这次变迁中，何以将僧尼移交于鸿胪寺和祠部管辖，而不是移交于别的什么机构呢？
　　众所悉知，宋初的官制承袭着唐中后期、五代的正官与使职差遣分离、使职差遣代替正官的体制。此体制的弊端正如司马光《传家集》卷二一《乞分十二等以进退群臣上殿札子》所说，在宋代前期造成了“官爵混淆，品秩紊乱，名实不副，员数滥溢，是以官吏愈多，而万事益废”(注：《传家集》卷二一，叶十三左，文渊阁《四库全书》本。)的局面，《宋朝诸臣奏议》卷六九毕仲游《上哲宗论官制之失荫补之滥》，也言此弊端使“天子临朝太息于上，而公卿大夫咨嗟悼吧发愤于下者，不知几十年矣”(注：宋赵汝愚编《宋朝诸臣奏议》，上海，上海古籍出版社1999年版，上册第757页。)，所以神宗在元丰三年至五年间(1080年—1082年)，对官制进行了改革。此次改革是要结束正官和使职差遣分离的局面，让二者统一起来，以达到减少冗官并提高行政效率的目的(注：参龚延明先生编著《宋代官制辞典》前附其所撰《宋代官制总论》第6页，北京，中华书局1997年版。)。而功德使作为唐中期制度化了的一种使职差遣，它不仅与旧的职官系统里相关的机构如祠部和鸿胪寺叠床架屋，而且还侵夺着这些职官的权力，因此在元丰官制改革中，功德使制自难避免会被触及。
　　而在元丰改制使功德使制废止后，按照以前如唐代的惯例，僧尼的隶属机构可以是礼部的主客司，也可以是祠部司或鸿胪寺(注：参宋王溥《唐会要》卷四九《僧尼所隶》，北京，中华书局1955年版，第859-860页。)，但经改制后，其所隶属的为何是后者而非前者呢？这应与元丰改制的官制蓝本有关。《文献通考》卷四七《职官考》一云：
　　熙宁末，始命馆阁校《唐六典》。元丰三年，以摹本赐群臣，乃置局中书，命翰林学士张璪等详定。八月，下诏肇新官制(注：《文献通考》第1册第438页中。按，《宋史》卷一六一《职官志》同(第12册第3769页。)。
　　既然元丰改制所依据的蓝本是《唐六典》的官制系统，那么在《唐六典》中，僧尼所属的又是什么机构呢？其书卷四言祠部的职掌云：
　　祠部郎中、员外郎，掌祠祀、享祭、天文、漏刻、国忌、庙讳、卜筮、医药、道佛之事(注：《唐六典》卷四，叶十七右，文渊阁《四库全书》本。)。
　　卷十八言鸿胪寺的职掌云：
　　凡天下寺观三纲及京都大德，皆取其道德高妙、为众所推者补充，上尚书祠部(注：《唐六典》卷十八，叶九右。)。　　可见在《唐六典》的官制系统中，僧尼所属的是鸿胪寺和祠部。据此蓝本，我们也就不难理解为何在元丰改制中，僧尼会隶属于鸿胪寺和祠部，而非其它的机构了。
　　关于僧尼所属机构的第二次变迁，即在南宋初从鸿胪寺与祠部的共管而单隶于祠部的管辖，其原因恐非如高雄先生所说，是迫于北宋末急剧增加的度牒发放和紫衣滥授而有让祠部统管僧道一切事务的必要。宋李心传撰《建炎以来系年要录》卷二十二“建炎三年四月庚申”条，曾明确记载此次改制的规模和原因云：
　　权罢秘书省，废翰林天文局，并宗正寺归太常；省太府、司农寺归户部，鸿胪、光禄寺、国子监归礼部，卫尉寺归兵部，大仆寺归驾部，少府、将作、军器监归工部，皆用军兴并省也(注：《建炎以来系年要录》，北京，中华书局1988年版，第475页。)。　　此次的改制规模较大，不仅罢废合并了一些省、寺、监，同时还大量地“减尚书六曹吏”(注：《建炎以来系年要录》第475页。)，其原因则是由于当时南宋和金的战事正酣，军事机构增加，故不得不削并行政机构以宽财力。而鸿胪寺在此次改制中，随光禄寺和国子监一起，皆归并于礼部了，其罢省只是“军兴并省”的大规模官制调整中的一环，恐与度牒和紫衣的发放滥授并无直接的关系。而在绍兴和议以后至金海陵王发动侵宋战争之前，即绍兴十二年至三十一年(1142-1161年)之间，宋金处于和平共处状态，因军兴而被并省的光禄寺、鸿胪寺，又分别在绍兴二十三年(1153年)和二十五年被复置(参《建炎以来系年要录》卷一六四，第2679页；卷一六九，第2767页)；这也可反证我们对僧尼所属机构第二次变迁的原因分析。
　　三、僧尼所属机构在管辖范围上的特点的成因
　　我们在前文曾说，僧尼所属机构的变迁，一般会反映政府对佛教的态度、政策和施政意图。如以唐代而言，宋王溥《唐会要》卷四九《僧尼所隶》载唐玄宗开元二十五年(737年)七月尝令“道士女冠，宜隶宗正寺，僧尼令祠部检校”(注：《唐会要》第859-860页。)，宗正寺本掌宗室名籍和事务，而令道士女冠隶宗正寺，则正如宋释赞宁《大宋僧史略》卷中《管属僧尼》所说，有让道士女冠“以李宗入皇籍”(注：《大正藏》第54册第245页下。)的含义；这种将释道的所属机构分别化的举措，无疑有抑释扬道的意图在内。又如唐武宗会昌毁佛时，“僧尼名籍，便令系主客，不隶祠部及鸿胪寺”，其原因是“主客掌朝贡之国，七十余番、五天竺国，并在数内，释氏出自天竺国，今陛下以其非中国之教”(注：《唐会要》卷四九《僧尼所隶》，第860页。)，显然这次僧尼所隶机构的变迁，含有用夷夏之别以压制佛教的施政意图。但是，宋代僧尼隶属机构的变迁却未必如此。
　　从前面对高雄义坚先生研究成果的辨析和补论中，我们可知宋代僧尼所属机构的变迁，除行政事务范畴内的原因之外，并没有宗教方面的格外考虑，因此，我们也难以从这些变迁中看出宋政府在主观上对佛教有什么特别的施政意图。尽管如此，却并不等于说这些变迁对佛教的发展而言，在客观上就毫无意义。
　　而这种客观上的意义，则与僧尼所属机构在管辖范围上的变化很有关系。
　　据高雄先生的研究，北宋的功德使和鸿胪寺的管辖范围都仅限于开封府和西京河南府管内的僧尼，只有到了南宋，祠部方统管全国的僧尼(注：《宋代仏教史の研究》第42页。)。那么，何以会出现这种情况呢？欲明乎此，似当先知功德使制的沿革。
　　功德使制起源于唐代，对其始置时间，学界曾有研究，并有三种意见。第一种是唐德宗贞元四年(788年)说，所据为《新唐书》和《资治通鉴》的记载(注：见《新唐书》卷四八《百官志》三，北京，中华书局1975年版，第4册第1253页。《资治通鉴》第16册第7661页。参龚延明编著《宋代官制辞典》第516页“功德使”条；《佛光大辞典》第2册第1567页“功德使”条。又按，后书所据为日本学者家本善隆先生《唐中期以来の长按の功德使》和高雄义坚先生《宋代の佛教诸制度》二论文。)；第二种是唐代宗大历九年(774年)以前说，所据为唐释圆照集《代宗朝赠司空大辨正广智三藏和上表制集》卷五《敕于当院起灵塔制并使牒》的记载(注：《大正藏》第52册第851页上。参周一良先生《唐代密宗》之《附录十六》，第111页，钱文忠译，上海，上海远东出版社1996年版。)。第三种是唐中宗神龙二年(706年)说，所据为《大宋僧史略》卷中《管属僧尼》“中宗时以沙门廓清为修功德使，官至殿中监”(注：《大正藏》第54册第246页上。)、《佛祖统纪》卷四十“(神龙)二年，……圣善寺成，敕……沙门广(廓？)清检校殿中监，充功德使”(注：《大正藏》第49册第372页中下。参汤用彤先生《隋唐佛教史稿》，北京，中华书局1982年版，第53页。)的记载；此外，《大宋僧史略》卷下《封授官秩》“唐中宗神龙二年，……又沙门廓清充修功德使，检校殿中监”(注：《大正藏》第54册第250页中。)云云，也可佐助其说。功德使的始置时间，第三种意见即唐中宗神龙二年说，因其所言时间最早，且史据确凿，故无疑是最准确的。不过，从我们掌握的文献来看，自唐中宗至唐代宗之前，被任命为功德使的，也仅只中宗时的廓清一人(注：《宋高僧传》卷一《不空传》言天宝十三载(754年)有“功德使开府李元琮”尝从不空受法(北京，中华书局1987年版，上册第8页)，似乎玄宗时也置功德使，但比《宋高僧传》更具文献原始性的唐赵迁撰《大唐故大德赠司空大辨正广智不空三藏行状》，则言不空“次与今之功德使开府李元琮授五部灌顶”(《大正藏》第50册第293页中)；赵迁之文撰于唐代宗大历中，其“今之功德使”的措辞，表明李元琮为功德使是代宗时的事。《宋高僧传?不空传》删去“今之”二字，故易致人有玄宗时也置功德使的错觉。参周一良先生《唐代密宗》之《附录十六》，第111页。)，而代宗时任功德使的则较多(参下文)，故可知功德使虽然在中宗时已有设置，但还仅是临时性的举措，作为一种固定化的制度则应是唐代宗时之事。
　　关于唐代功德使的职掌，学界似无涉及，故兹略作申说。《新唐书》卷四八《百官志》和《资治通鉴》卷二三七胡三省注都说其职掌是“总僧尼之籍及功役”(注：《新唐书》第4册第1253页，《资治通鉴》第16册第7661页。)，但从其设置之始的情况看，其最先的职掌应是负责某一区域的具体功役，且不一定只是吐突承璀这样的宦官，也有僧人任功德使者。如前所举，唐中宗任命僧人廓清为修功德使，是因他监督着圣善寺的修造。此类例子还不止于此，如据《代宗朝赠司空大辨正广智三藏和上表制集》卷六《往五台山修功德辞谢圣恩表》，大历十二年(777年)唐代宗曾任西明寺沙门惠晓为“五台山修功德使”，“往五台山捡挍(检校)大圣金阁寺尊像颜色契印”(注：《大正藏》第52册第858页中下。)；同书卷四载飞锡《大唐故大德开府仪同三司试鸿胪卿肃国公大兴善寺大广智三藏和上之碑》，言哀悼不空示寂的人里，有“门人敕常修功德使捡(检)校殿中监大兴善寺沙门大济”(注：《大正藏》第52册第849页中。)，此大济尚见于其它文献，如宋释赞宁《宋高僧传》卷九《唐均州武当山慧忠传》载有“敕常修功德使检校殿中监兴唐寺沙门大济”(注：《宋高僧传》上册第207页。)、宋洪迈《容斋三笔》卷七“代宗崇尚释氏”条亦云：“同时又有僧大济，为帝常修功德，至殿中监。”(注：《容斋随笔》，上海，上海古籍出版社1978年版，下册第496页。)而功德使职掌中新增总僧尼帐籍等教门事务，也发生于唐代宗时，如唐释圆照《大唐贞元续开元释教录》卷中载大历十四年(779年)五月，唐德宗即位伊始之一事云：
　　句当京城寺观修功德使刘崇训，奉表上闻，请停京城修功德使。……(德宗)乃宣墨制曰：“卿侍卫禁军，爪牙重寄，勤于夙夜，职在徼巡，释教修行，与军务全异。天下寺观，隶在省司，次有府县监临，不宜别为使目。览卿陈奏，深谓至公。所请停京城修功德使者，宜依。应缘使下职掌等并停。”是日宣付所司曰：“敕旨内外功德使宜并停。”自此僧尼悉属祠部(注：《大正藏》第55册第761页下至第762页上。)。
　　据此则见唐代宗时的功德使曾侵夺总管僧尼帐籍的祠部的职权，而从功德使的全衔为“勾当京城寺观修功德使”来看，其总管的也只是京城的僧尼，而与地方上的教门事务无与。又如宋宋敏求编《唐大诏令集》卷一一三载唐文宗《条流僧尼敕》云：“丁壮苟避于征徭，……自今已后，京兆府委功德使，外州府委所在长吏，严加捉搦。……其僧尼在城委功德使，其诸州府委本任长吏试经。”(注：《唐大诏令集》卷一一三，叶十六左至叶十七右，文渊阁《四库全书》本。)亦可见功德使的管辖范围只在京城。这一点从功德使所管束的中央僧官机构——僧录司的管辖范围，同样可得到证明，如唐释神清《北山录》卷八《住持行》“今国家罢统治，立两录，而司于京邑”句，北宋释慧宝注云：“僧录掌京城，外州别立僧正。”(注：《大正藏》第52册第623页中。)总之，功德使即使侵夺祠部之权，其管辖范围也只限于京城，而这与其最先的总管某一区域的具体功役的职掌，是有一定的连续性的。
　　唐代功德使管辖范围的特点，对于我们理解宋代僧尼所属机构的管辖范围的变化，很有帮助。唐代的功德使制影响着五代，虽《大宋僧史略》卷中《管属僧尼》言“昭宗朝宰臣崔某奏诛宦官，内诸司使一切停罢，皆归省寺，功德使宰执带之”(注：《大正藏》第54册第246页上。)，表明唐末任功德使的人有所不同，但功德使所管辖的范围似乎无大的变化(注：《大宋僧史略》卷中《管属僧尼》言“(后)晋以扬光远为天下功德使”(《大正藏》第54册第246页上)，“天下功德使”的衔名似乎表明功德使的管辖范围包括全国，但因无其它旁证，故不敢遽断。)，如《旧五代史》卷一一四《周书》五《世宗纪》载广顺三年(953年)三月，柴荣被“授开封尹兼功德使”，“显德元年(954年)正月庚辰，加开府仪同三司、检校太尉、兼侍中，依前开封尹兼功德使，判内外兵马事”(注：宋薛居正等撰《旧五代史》，北京，中华书局1976年版，第5册第1510页。)；功德使由开封府尹兼任，则其管辖范围也限于开封府管内。赵宋承后周之后，其宗教政策虽与后周有异，但在宗教管理上还是继承了一些后周的制度，如在僧籍管理上，《大宋僧史略》卷中《僧籍弛张》就明确说“今大宋用周显德条贯，三年一造，著于律令也”(注：《大正藏》第54册第248页上。)，宋初功德使的任命也和僧籍管理一样，继承了后周的制度，即由开封府尹来兼任，其管辖范围的特点自亦对后周的制度有所承袭。而元丰改制将僧尼隶属于鸿胪寺之后，鸿胪寺的管辖范围仍仅限于开封府管内，则应该是一种行政上的沿袭惯性导致的。
　　通过以上的功德使制沿革的追溯，对于宋代功德使及鸿胪寺的管辖范围只限于京城的成因，我们已可理出这样的线索：即功德使在唐中宗神龙年间始置之时，仅是一种临时性的差遣，其职掌为总管某一区域的具体功役；至唐中后期时，功德使的职掌既留存着其前期的内容，又伴随其制度化而增加了总管僧尼帐籍等教门事务的新内容，同时其管辖范围也承袭着前期职掌的区域性而表现为仅止于京城管内的特点；唐末五代，任功德使者虽有宰执或开封府尹代替宦官的变化，但功德使的管辖范围却无改变；而宋代功德使及鸿胪寺的管辖范围之止于京城，则是宋代在宗教管理制度上对后周的继承所致。到了南宋，在北宋功德使及鸿胪寺管属僧尼时期，也一直起着共管作用的祠部，因它从来即以全国的僧尼为管辖范围，所以当鸿胪寺省并于祠部后，其管辖范围也仍保留了原来的特点。
　　据以上所述可见，伴随僧尼所属机构自功德使、鸿胪寺到祠部的变迁，其管辖范围也表现出一种从区域性和分散性向全国化和统一化发展的趋势，但这种发展趋势和僧尼所属机构的变迁一样，我们在其背后看不出有什么政府的施政意图在起作用，而是由前代功德使制的沿革及其在宋代的废兴造成的。
　　四、僧尼所屠机构变迁的意义
　　那么，僧尼所属机构管辖范围的全国化和统一化，对于宋代佛教的发展又有何意义呢？正如前文所说，祠部在北宋就一直与功德使或鸿胪寺共管着僧尼，但不仅其间的分工和职权大小有很显著的区别，而且它们与地方政府在僧尼管束上也存在职权的交叉。如《大宋僧史略》卷中《管属僧尼》云：“至今大宋，僧道并隶功德使，出家乞度、策试经业，则功德使关祠部出牒，系于二曹矣。”(注：《大正藏》第54册第246页上。)《佛祖统纪》卷四三也记载，开宝五年(972年)太祖“敕僧道并隶功德使，出家求度、策试经业，关祠部给牒”(注：《大正藏》第49册第396页中。)；又如《宋会要辑稿?道释》一之一三云：“凡僧道童行，每三年一造帐，上祠部，以五月三十日至京师。童行念经百纸或读五百纸，……每诞圣节，州府差本州判官、录事参军于长吏厅试验之。”(注：《宋会要辑稿》第8册第7875页上。)综合以上三条材料，则明显可见，京城和地方的“出家求度、策试经业”等教门事务分别是隶功德使和州府所管，而祠部仅负责着僧尼簿籍、度牒的保管和发放，然而其职事却是以全国为范围的。因此，从宋代在佛教管理方面的行政制度来看，我们完全可以说，在北宋并不存在全国范围的直接管理佛教教门事务的机构。而这显然是不便于中央政府对全国僧尼寺院的行政控制的，因为祠部通过天下僧尼簿籍、度牒的保管和发放，固然能了解全国的僧、寺情况，却无教门事务的直接管理权；而功德使、鸿胪寺以及州府政府虽对教门事务有直接管理权，可又不仅缺乏对全国僧、寺情况的总体掌握，而且容易因本地的人事请托关系而影响中央政府宗教政策的贯彻。而在南宋僧尼单独归于祠部所管以后，这种情况多少得到了一些改观，这从南宋祠部职掌的扩大可知，如《宋会要辑稿?职官》一三之一六云：
　　祠部掌祠祭、画日休假，令受诸州僧尼道士女冠童行之籍，给剃度受戒文牒。……凡臣僚陈乞坟寺，试经拨放，该遇圣节给赐紫衣、师号，诸州宫观寺院僧尼道士童行整会，甲乙、十方住持教门事务，僧尼去失度牒，改名回礼，僧道正副迁补，拘收亡殁度牒、归正换给埋瘗等，阵亡恩泽陈乞比换紫衣师号，给降出卖书填翻改空名度牒等，皆属之(注：《宋会要辑稿》第3册第2672页上。)。
　　《文献通考》卷五二《职官考》六云：
　　祠部掌诸州宫观、僧尼道士、童行住持、教门公事(注：《文献通考》第1册第479页中。)。
　　《宋史》卷一六三《职官志》三亦云：
　　祠部郎中　员外郎　掌天下祀典、道释、祠庙、医药之政令。……凡宫观、寺院道释，籍其名额，应给度牒，若空名者毋越常数(注：《宋史》第12册第3853页。)。
　　据此则见南宋祠部不仅保留着原来的对天下诸州僧尼帐籍度牒的知情权，而且又有了对天下教门事务的直接管理权。这种知情权和管理权的全国性的统一，无疑会给中央政府对全国僧、寺的宏观管理，增添一些行政制度上的保障。而就政教关系而言，至少在制度上，这会使宋代佛教的发展自主性更易受到政府的削弱或侵夺。宋代僧尼所属机构的变迁，对宋代佛教发展的客观意义，大概就体现于这里。