民国时期的慈善法规述略

民国时期的慈善法规述略
　　周秋光　曾桂林　
　　民国创建后，天灾人祸交相迭至。为救济难民，各种各样的慈善组织纷纷创立，而加强对慈善团体的监管也成为一时之急。为鼓励民间捐赠活动，历届民国政府都出台了相应的法规法令。据统计，民国北京政府颁布了6项涉及慈善事业的法规，1927年南京国民政府建立后制定和颁布的慈善法规大约有20项。从总体上看，北京政府的慈善法
　　规多以条例、规则的形式颁布实施，法律位阶低，有的还没经过完整的法定程序；南京政府的慈善法规不仅对已有法规作了修订增补，而且许多法规的出台都经过了立法院正式的立法程序，法律效力等级较高。但从涉及的内容上说，二者又具有明显的继承性，在以下三个方面体现得尤为突出。
　　一是对慈善捐赠的褒奖法规。乐善好施是中华民族的一项传统美德。明清以来，朝廷对捐赠者曾定有授与官衔或恩准建坊之例。民国肇建后，不少省份亦屡向中央政府呈请援例褒扬。然而，国体更新，旧章已不尽适用，北京政府遂令教育部、内务部着手草拟相关法案。1913年7月17日，国务会议公布了由教育部草拟的《捐资兴学褒奖条例》。该条例规定：“人民以私财创立学校或捐入学校，准由地方长官开列事实，呈请褒奖。”其以私财创办或捐助图书馆、博物馆、美术馆等有关教育事业者，照准前项办理，并对捐资者按捐赠数额分别给予不同等级的金质、银质褒章或匾额。这是民国政府第一次以法律形式明确了对捐资者的褒奖，刺激了人们捐资兴学的积极性。该条例实施一年后，因发现尚有漏略之处，如对华侨、团体、遗嘱捐资未作规定，教育部遂酌情进行了修订。1914年10月31日公布《修正捐资兴学褒奖条例》，增补了若干相应条款，俾臻完善而便推行。以后十年，当局对该法规又作了三次修订。1914年，北京政府还公布了《褒扬条例》，对尽心公益者予以褒奖。1921年，内务部制定的《慈惠章给予令》及其施行细则，也规定凡合于捐募赈款、办理公益与慈善事业的妇女，分别等次，授予慈惠章。
　　南京国民政府成立后，在1929年1月底2月初，相继颁布《兴办水利防御水灾奖励条例》、《捐资兴学褒奖条例》、《捐资兴办卫生事业褒奖条例》、《捐资举办救济事业褒奖条例》等一系列法规，对以私财捐助办理水利、教育、公共卫生及救济等慈善事业的民众和社会团体，按捐数之多寡订立褒奖之等差。鉴于民族地区的社会经济与文化教育现状，1934年7月又颁布《捐资兴学褒奖条例补充办法》，对蒙藏、新疆、西康等7省的捐资兴学之褒奖情形作了补充规定，在褒奖捐资标准上略有下调，并由蒙藏委员会、教育部负责督查，酌情授与。30年代初，由于各省灾荒频仍，为鼓励慈善救济团体募集赈款，协力赈灾，国民政府还公布实施了《办赈团体及办事人员奖励条例》、《褒奖条例》、《颁给勋章条例》及其施行细则。以上各项法规后来根据实情进行了数次修正。抗战以后，又出台了《捐资兴办社会福利事业褒奖条例》。
　　二是对慈善组织的税收减免优惠政策。1930年7月7日，南京国民政府公布实施《土地法》。该项法律对慈善组织在土地赋税方面给予了多项优惠政策，如第四编第九章规定：学校、公共医院及慈善机关用地“得由中央地政机关呈准国民政府免税或减税”。此外，业经立案的私立学校及其有学校性质的私立学术机关、公共医院，办理具有成绩者，其用地如不以营利为目的也可以呈请免税或酌予减税。同时对减免赋税程序也有详明规定。1939年2月16日行政院公布了《修正土地赋税减免规程》，在减免赋税标准上仍保留对慈善组织的优惠政策，仅于减免程序稍有变更。1938年10月6日出台的《遗产税暂行条例》，除详尽规定了遗产税征收对象、征收办法及税率外，同时也列有免纳遗产税各款，而“捐赠教育文化或慈善公益事业之财产未超过五十万元者”即属其中之一。随后还颁行了施行细则。抗战胜利后，国民政府又对它作了修改完善，于1945年12月5日公布《遗产税法》，次年7月公布《遗产税法施行细则》，均对遗产捐赠有一定程度的优惠免征税额。1943年1月28日,国民政府在重庆还制定有《财产租赁出卖所得税法》，对土地、房屋、堆栈、码头等财产之租赁所得或出卖所得征收所得税，但亦规定“教育文化、公益事业之租赁所得或出卖所得全部用于各该事业者”可以免征（第2条第3款）。2月17日又颁行《所得税法》，依法对营利事业、薪给报酬和证券存款三类来源所得征收所得税。该税法对三类来源所得亦有相应的免税条款(第2条)。如对于第一类营利事业所得，若“不以营利为目的之法人所得”，即可免纳；而对于第三类证券存款，诸如公债、公司债、股票及存款利息之所得，若其为“教育慈善机关或团体之基金存款”亦一律免征。不久，财政部拟订的该法施行细则及审查委员会组织规程亦经核定后施行。
　　三是监管慈善团体的法规。民国北京政府制订的监管慈善团体法规主要是《中国红十字会条例》及其施行规则，分别于1914年9月24日、1925年10月7日公布。这是民国时期中国第一部关于红十字会的法规，也是第一部监督慈善组织的单行法、专门法。该法对红十字会的各项事业、会员、议会、职员、资产、奖励及惩罚均作了详尽规定，强化了政府对中国红十字会的财务监督与人事任免。1920年通过的红十字会条例及施行规则修正案，将基金增列为总会资产之一，存储于银行，并明定非经内务、陆军、海军三部核准不得动用。南京国民政府也很重视中国红十字会的立法工作。在20余年间，取得的立法成果主要有《中华民国红十字会管理条例》(1933年)及随后的两次修正案、《中华民国红十字会战时组织条例》(1943年)以及40年代末制定但未颁行的《中华民国红十字会法》，红十字立法趋于成熟和完善。南京政府在30年代的红十字立法活动，基本上继承和移植了北洋时期法规的主要内容，但其总趋向是政府的监管力度不断加强，使得红十字会在抗战时期实行军管，一度演变为国家机构，直到40年代末才逐渐回归民间慈善团体。
　　为进一步加强对慈善组织的管理，1928年5月，南京国民政府内政部还公布了《各地方救济院规则》，要求各级政府依法设立救济院，并斟酌各地经济情形，分别缓急，次第筹办或合并办理养老、孤儿、残废、育婴、施医、贷款等所，以教养无自救力之老幼残废及救济贫民生计。随后，全国各县对原有善堂善会进行接收、改组，逐渐纳入到救济院系统中。10月，又制定了《管理各地方私立慈善机关规则》，规定各地方私立慈善机关应将机关名称、所定地址、所办事业、财产状况、现任职员姓名、履历详细造册呈报主管机关查核，转报内政部备案。由于法律位阶低，权限不大，12月，国民政府饬令立法院加快制定慈善团体立案注册条例。1929年6月12日,国民政府正式公布了《监督慈善团体法》,成了近代中国第一部有关慈善事业的基本法。7月，施行细则也相应出台。《监督慈善团体法》及其施行细则对慈善团体成立目的、发起人资格、立案注册、会员与职员、募捐、解散以及会计清算等事项作了详细规定。该法颁布后，南京政府推动了传统善堂善会向近代慈善团体的组织变革，并进一步规范引导慈善救济事业的转型与发展。此外，1935年内政部依《监督寺庙条例》颁布的《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》，也鼓励各寺庙酌量各自财产情形，开展兴学、救灾济贫、育幼养老等慈善活动。40年代公布施行《社会救济法》、《救济院规程》、《管理私立救济设施规则》、《私人办理济渡事业管理规则》等法律法规，同样也旨在提倡并规范新式慈善组织。值得注意的是，1943年《社会救济法》的出台，表明国民政府已受到西方国家的现代社会保障理念的影响，欲将传统消极之慈善观念转变为国家积极之行政责任，逐步纳入到社会福利制度中。
　　综上所述，民国时期的慈善法规已颇具规模，渐臻完备，这在客观上促进了近代慈善事业的兴盛。具体言之，其所产生的作用和影响有三个方面：一是界定和规范慈善活动的主体组织及其行为方式；二是鼓励和褒奖社会生活中的各种捐赠活动，确立起有利于慈善事业发育的激励机制；三是为慈善事业发展造就所需的社会条件和环境。尽管民国政府的慈善法规也存在条文互歧等立法技术方面的缺陷，但这一系列具有近代色彩慈善法规的制定与颁行，不仅对民国的社会生活产生了较大影响，而且在中国近代法制史上也占有一定的地位。
　　（作者单位：湖南师范大学历史文化学院、苏州大学社会学院）