中国环保的可能出路

最近，笔者和有关方面人士去了一趟青海的三江源自然保护区，深入到了保护区的腹地，一个据说是青海海拔最高的牧区——措池村，了解保护国际和三江源保护区在该地实行的一项“协议保护”的进程。措池村人口大约200多，但要保护的草场面积达2000多平方公里。

笔者提起这件事，是因为看到环保部部长周生贤8月22日的一番讲话。周部长说，环保问题已成为影响和制约我国现代化建设全局的一个关键问题，有效破解这一难题，唯一正确选择就是大力建设生态文明。但目前，我国环境保护滞后于经济发展，环保工作正处于负重爬坡状态。

无疑，政府的环保意志是非常重要的。然而，对于一个正处于发展和减贫的政府来说，要它放慢发展的步伐去专注于环境问题的解决，几乎不可能，这是由政府的理性局限所决定的；同样，企业为了利润更不会主动去减污。

所以，保护环境需要广泛的公众参与。从世界环保事业来看，其最初的推动力量来自于公众；从中国来看，环境污染和生态破坏愈来愈严重，治理的速度赶不上破坏的速度，固然跟人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种因素有关，但从更深层次上看，公众参与程度太低亦是一个重要因素。另外，中国环境保护中存在的有法不依，执法不严问题，一个原因也是公众参与的民主法制机制不足。

公众参与之所以重要，根源在于环境问题和公众的利益息息相关。因此，公众具有天然的改善环境的愿望和动力。目前，虽然相关法规明确了公众参与环境监督的权利，可整体而言，在公众如何参与、以什么程序参与等还缺少明确细致的法律规定。另外，在实际工作中，在一些项目环评审批和宏观决策中，政府往往是以权力主体的视角去看待群众意见，将自己所设想的公众利益以主观的方式体现在决策过程中和决策结果里。

措池村的“协议保护”试验克服了上述一些缺陷，解决了公众参与环保的法律障碍和利益刺激问题，是一个公众参与环保的示范。“协议保护”的精髓，是在不改变土地所有权的情况下，从保护地的归属权、管理权中分离出一个保护权，然后将保护权移交给承诺保护的一方，即措池村牧民。这有点类似于现代企业经营中将经营权与所有权分离，把经营权交给有经营能力的一方。

在青藏高原那样的辽阔草原上，加之交通不便，政府主导的环保代价太大，而乡村社区居民有着信息优势，如果解决了他们保护环境的利益问题，是有着环保动力的。在措池村，这个利益刺激是由保护国际出资24万元解决的。保护国际还负责对牧民进行环保的技术培训。笔者去的时候首期协议保护已经到期，去的目的是和牧民签署二期协议保护。牧民对这种保护方式都相当满意。

从措池村的试验来看，它很好地调动了当地牧民保护草场的积极性。其经验是，通过协议的方式，把资源的所有者和保护者的权利和义务固定下来，并对社区进行适当的能力支持、科学指导，以改造乡村社区的组织基础；同时建立激励机制鼓励社会特别是民间组织广泛参与，发扬传统保护文化，建立生态补偿机制，从而达到有效保护的目标。

这实际上就是公众参与环保的一种模式，此一做法已在我国其他地方推广开来。它或许能把政府从负重爬坡的状态中解放出来。