政社分开撬动NGO管理体制

近日，北京市决定对社会组织的管理将逐步实现政社分开、管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。按照我国现行的《社会团体登记管理条例》规定，我国的任何一个民间组织注册必须先找一个政府部门作业务主管单位，然后才能到民政部门登记注册，即社团双重管理体制。

对于双重管理体制的批评由来已久。有观点认为，我国早已确立了市场经济的发展方向，社会团体不应再是政府机构的延伸，而应该成为人民群众自发组织，作为政府社会管理职能的有效补充。原有的政府背景浓厚的社会团体、行业协会机构臃肿、效率低下，已经不适合我国社会发展的现实。

双重管理体制使得NGO组织的成立非常困难，因为政府部门因担忧承担责任而不愿意为NGO组织提供挂靠帮助。这也导致中国社会团体、民间组织的民政部门登记率相当低下。据统计，我国实际有民间组织约300万家，而真正在民政部门登记的只有32万家，大量民间组织只能“非法”存在。

北京市此次出台的规定虽然在形式上明确了“政社分开”的方向，但并未摆脱双重管理的模式，只是这一挂靠单位由政府转变为“枢纽型社会组织”(如总工会、社科联等)。与政府部门相比，同属于社会组织门类的枢纽型组织可能会更重视社会团体的发展。但是这样的进步相对于促进我国NGO快速发展的目标而言，还是明显不够。

促进NGO组织的发展是中国完成社会转型的必要前提。市场经济体制改革产生了市场化的生存方式，打破了传统社会生活的同质性和宗法人伦秩序，个体主体意识的自觉和重义轻利价值结构的消融，使宗法与政治密合并高度统摄社会生活的格局被迅速瓦解，私人生活与公共生活从统一状态走向疏解状态。市场经济培育与塑造了现代人的独立人格和主体意识、契约精神、平等观念，为NGO的发展提供了不可或缺的观念基础。

其次，我国政府不断提出实现政府角色的转变，由“全能政府”转向“有限政府”，管理方式由微观管理变为宏观调控。原本由政府包揽的社会服务职能将渐渐交由社会团体，而在原有政府体系中承担这些职能的事业单位也将逐步转变为社会团体。

最后，全球化和本土化的趋势都要求NGO组织尽快发展。在国际交往中，我国需要一些与国外商会或者协会对应的机构，便于组织形式的交往。而本土化则是NGO发展的另一内在要求。从理论上看，当一个地区异质性越大，并且产生多元需求的时候，NGO受到的重视与运用程度就越高。如中国的四川、云南、贵州等少数民族聚居地落后偏远地区，NGO组织活动发展迅速。

鉴于NGO组织发展的必要性，北京市所作的积极尝试无疑代表了正确的方向，但这种双重管理制度松动并不彻底，我们还需要更多有利于NGO组织发展的政策出台。例如，真正意义上的双重管理制度的退出，审批制向备案制的转变，NGO组织的税收优惠，甚至重新立法以确定NGO的合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等诸多要素。