清华NGO研究所副所长：NGO该如何“登记”

NGO为什么要登记?这就好比婚姻登记为夫妻,房产登记获得产权证,在某个论坛注册登记为会员。它必然和特定的权利与责任相关。

中国现行法律政策对NGO实行审批登记制度,具体特征被称为“双重管理”。第一重管理是指,社会团体、民办非营利社会服务机构、基金会,要由县级以上民政部门登记注册,获得被法定认可的NGO身份,统称“社会组织”或“民间组织”;第二重管理是指,NGO获准登记还需要有“业务主管单位”的审批文件。

民政部门的审批登记有法定程序和标准,必须在一定时间之内予以办理;业务主管单位的审批则没有标准和法定职责,换言之,有资格做业务主管单位的机构并没有责任去批准符合条件的组织成立。

这种业务主管单位和登记管理机关双重管理的体制,是社会组织登记管理制度的核心,是NGO获得法定身份的最大“门槛”,也是长期以来招致批评和争议的焦点。

双重管理体制面临的第一个困境是:与《宪法》第三十五条“中华人民共和国公民有……结社……的自由”相冲突。结社自由是公民的权利,但是不能得到上述法定社会组织身份的非营利结社,属于什么呢?与某些内部文件相关,它们一度被冠以了“非法”组织的称号。管理部门很快陷入新的尴尬境地,致使中国NGO大量“非法”存在。据估计,“非法”NGO组织的数量可能是“合法”组织的10倍。

另一个管理层面面对的现象是:民间“八仙过海”,已经在“法定”NGO之外探索出了各种“合法”、虽然未必合理的身份路径。作为企业注册是最常见的模式。这些从事非营利活动、公益慈善事业的组织,把自己注册成咨询公司、服务性企业,从而获得工商登记的法人身份,如“太阳村”;也有些挂靠在某个组织下面,作为二级社团或者“借用”大组织的身份,如“自然之友”;某些政府部门的备案政策也为特定种类NGO提供了空间,比如大量的业主委员会,在建设部门备案开展活动。

虽然变通的路径解决了一些组织的合法身份,但因其往往存在“名实不符”、“名实分离”,必然在其他方面衍生出问题。

例如,用慈善捐款做公益事业,以企业的身份就要符合企业的税收规则和会计制度,所以一笔捐赠,捐赠者和接受者都需按经营纳税,为此通过人为因素获取税收减免也不少见,至于假做成企业会计账户等“造假”情况,几乎是必须的;另一方面捐赠者的权利保障存在隐患,企业的资产按法律属于注册所有者,无论分红还是把全部财产个人拿走,都合规合法,可以说目前很多NGO的运作,是凭着自律和相互的信任。

在美国,成立NGO不需要登记,它也可以接受捐款,不过所有的权利责任都属于个人承担;当活动发展到有了创建法人组织的需求,它可以去登记一个法人,这几乎是不需要什么条件的,相当于一个备案过程;进而,当组织募集捐赠、想获得免税地位时,它可以根据自己做服务或做倡导的不同倾向,准备相关材料,由州政府的公共慈善部门审核后,向联邦税务局提出相应申请,如果获得批准才可享有该免税地位。英国情况与此类似。

回到开始的问题：NGO为什么要登记?既然结社称为公民权利,就是说NGO本来是不需要政府审批的,也不必要登记了才成为合法组织;法人登记,与特定的权利和责任相关,与注册公司一样,它需要符合法人的相应规范,同时享有个人有限责任等权利;免税资格才是真正需要审批登记的,以保障税收这种公共资源不会受到滥用。

实现上述目标,关键在于:无论政府、组织,还是个人,各种行为主体依法而治,而不是依靠政府部门为所有其他行为主体担保责任实现社会有序。法治的好处是大家均知各自的规则,行为均有预期,因而不需要谁“看着”谁。

随着中国NGO发展的旺盛需求,依靠政府责任担保来维持社会秩序的方式,面临越来越大的挑战和压力。NGO的审批双重管理体制也意识到自身的弊端,在部分领域、部分地区开始了尝试改进。例如,广东省行业协会专门立法,由双重管理变为政府各部门各司其职、依法管理的模式,是对双重管理制度的重要创新;很多地方在社区层次推行备案制度,如南京市2009年1月已有社区民间组织8427个,其中备案7989个,大大超过所有注册登记的社会组织数量。这些都是NGO管理中更加可行而有效的新思路。