中介组织的“灰色生存”

2009年06月15日 09:13:44 　来源：瞭望

中介组织容易成为交易双方共同寻租的对象。在当前反腐斗争中，对中介组织进行严格监管，已成为一项不可回避的紧迫任务

6月9日至10日，全国各省（区、市）纪检监察机关、13个中央国家机关部委纪检组（纪委）监察局和有关业务司局负责人齐聚厦门，共商中介组织腐败防治对策。

据了解，在这次国家预防腐败局和国务院纠风办召开的全国中介组织防治腐败座谈会上，福建省、湖北省、广东省、重庆市、司法部、财政部、工商总局等7省市（部门）介绍了开展中介组织防治腐败的做法。

中央纪委常委、监察部副部长、国家预防腐败局副局长、国务院纠风办副主任屈万祥在会上指出：“近年来，各地区各部门对促进市场中介组织规范发展进行了积极探索，但制约市场中介组织健康发展的一些深层次问题依然存在，亟待解决。”

有外界人士预测，尽管这次会议显得非常低调，但却是在我国中介组织腐败现象日益严重的背景下召开的，这意味着一场针对中介组织的规范整顿，正在高层酝酿中。

近年来，随着我国市场经济改革的不断深入，作为市场社会的一种自主协调机制，中介组织承担着越来越多由政府部门下移的服务、沟通、公正、监督等社会职能，在现代社会中发挥着非常重要的作用。

《瞭望》新闻周刊近日调查发现，值得警惕的是，在我国中介组织迅速发展的同时，其参与和引发寻租腐败的案件也呈剧增趋势。特别在有些重大腐败案件中，中介组织直接参与行贿、洗钱、侵吞国有资产等违法犯罪行为，严重损害了其在社会上的形象和公信力。

多位受访专家认为，中介组织有条件直接与政府和企业打交道，很容易成为交易双方共同寻租的对象。在当前我国反腐斗争严峻的形势下，对中介组织进行更加严格的监管，已经成为一项不可回避的紧迫任务。

复杂的“前世今生”

所谓中介组织，是指按照一定的法律、法规、规章或受政府的委托成立，在经济社会活动中发挥服务、沟通、鉴定、公证等功能，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的机构或社会组织。

近年来，我国中介组织发展迅速，范围涉及会计审计、评估监理、法律服务、房地产中介、技术咨询等数十个领域。据《2008年民政事业发展统计公报》显示，截至2008年底，登记注册的社会组织总量接近40万个，其中社会团体22万个，比上年同期增长6.3%；民办非企业单位17.8万个，比上年同期增长3.5%，基金会1390个，比上年同期增加21个。

据了解，我国中介组织大概分为4类：第一类是各种行业协会、商会等行业组织；第二类是半官方性质的中介组织，如中国国际贸易促进会；第三类是用特定的专业知识为社会提供专业性服务或监管经济活动的中介组织，如律师事务所、审计事务所、工程咨询公司等；第四类是劳务公司、期货经纪公司等专门从事经纪业务的经营性企业和公司。

“我国中介组织，多数是社会转型过程中政府职能转化、权力下移的产物。”北京大学经济学院博士生导师李绍荣教授接受本刊记者采访时表示，“这些中介组织在企业、政府、市场之间，行使着服务、沟通、公正、监督职能，是保证现代市场经济能够运转的支持系统。中介组织的存在，有利于为交易双方提供完善、周到的服务，以便降低交易成本。”

从记者调查的情况看，目前我国中介组织发展还不成熟，成分也颇为庞杂，甚至有些还与政府有着千丝万缕的关系。尽管机构改革要求中介组织与行政机关脱钩，但我国中介组织中“两块牌子，一套人马”的现象仍然普遍。

“有些中介组织的负责人，本身就是退休政府官员担任或现任政府官员兼任。”中国社会科学院尹韵公研究员对本刊记者指出，“这些官员与中介组织有道不清说不明的利益纠葛，甚至有些政府官员在退休前，利用手中掌握的权力，为中介组织谋利，退休后再到该中介组织合法任职。”

有些中介组织甚至成为主管部门进行人事改革，安置分流人员的场所，实际成了政府与企业、市场、社会之间增加的一个管理层次，成为政府精简机构的“缓冲区”。

受访专家认为，我国有些中介组织之所以能够生存下来，不是具备真正的市场竞争能力，而是因为与主管部门有特殊关系。因此，这些中介组织很容易从主管部门获得必要的生存资源。反过来，中介组织也容易成为主管部门的权力延伸带。

官员腐败的“灰色通道”

本刊记者调查发现，中介组织是宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节，公正、诚信是其立足之本。但遗憾的是，在我国查处的一些大案要案贿赂腐败链条中，中介组织的身影却显得越来越活跃。

“在查处公款出国（境）旅游腐败案时，发现一些中介组织在这方面起了推波助澜的作用”，5月7日，国家预防腐败局办公室负责人这样告诉记者。

据介绍，在最近查处的公款出国（境）旅游腐案中，有不少中介组织参与其中，他们不但伪造邀请函高价卖给组团单位，还帮助组团单位编造境外公务活动日程，骗取批准，而实际上大多安排的是旅游项目。

近年来，中介组织直接参与的腐败大案要案不胜枚举。2009年2月27日，重庆市规划局原局长蒋勇被重庆市第一中级人民法院判处判死缓。经法院认定，蒋勇通过情人唐薇开的中介公司，共同收受数家房地产开发商给予的人民币共计1615万余元，另外蒋勇单独受贿181万多元。

2006年，厦门市五缘湾景区拆迁改造工程完成后，审计部门审计拆迁资金使用情况时，发现项目存在高套标准、多支付补偿款问题。调查人员发现，项目中一条排污沟被厦门至业评估有限公司评估达1300万。而经公安部门委托另一家评估组织重新评估仅为286万元。

根据揭露的案例，中介组织参与的腐败行为，除涉及行贿、洗钱、参与侵吞国有资产、损害股东和消费者权益之外，有些中介组织还抱着“收人钱财，给人方便”的态度，干着唯利是图的造假勾当，范围涉及重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等诸多领域。

据记者调查，在土地评估时，有些中介组织协助腐败官员和不法商人搞暗箱操作。同一块土地，评估价值翻手为云覆手为雨，背后自然是见不得人的权钱交易。有些中介组织还提供虚假材料证明，满足客户不合理或是不合法的需求。比如会计师事务所帮助企业做假账，提供虚假审计意见，甚至协助不够条件的企业包装上市，帮助上市企业和证券公司“圈钱”。

“在建设工程招标和政府采购中，一些供应商、承包商与采购单位、监管机构人员及招标采购代理机构恶意串通、互相勾结，通过操纵招投标搞腐败交易。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时指出，“在我国国有企业改制过程中，有些中介组织将国有资产由高评低，帮助个别党政官员、原企业负责人蚕食鲸吞国有、集体财产。”

“有些中介组织为法官办人情案、关系案提供虚假鉴证，进行技术协助。”北京一家评估机构的工作人员向记者透露，“一些评估、鉴定、拍卖机构，还与律师、法官内外勾结，在打官司中大肆弄虚作假。”

多位受访专家认为，中介组织腐败与党政机关官员腐败行为相比，前者具有更大的欺骗性和危害性。因为，在中介组织腐败过程中，几乎找不到程序违规，它可以用程序上“合法”的外衣，来掩盖肮脏的交易。

“在市场经济条件下，中介组织是沟通政府和企业的桥梁。”李绍荣教授认为，“由于中介组织的介入，使得行贿受贿双方在不见面的情况下完成权钱交易，使腐败行为增加了隐蔽性。大量案件表明，如果没有这些中介参与其中，很多腐败行为根本不可能得逞。”

“由于个别中介组织的违法行为使中介、行业协会失去了它本有的客观、公正。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对本刊记者表示，“中介组织的腐败行为，不但腐蚀了大量政府官员，而且他们出具的虚假证明文件，还影响政府的决策水平和决策质量，甚至导致政府部门决策失误，直接引发国有资产流失、安全生产隐患、豆腐渣工程等问题的发生。”

利益冲突不能自持

在有关专家看来，中介组织腐败与从业人员的素质和行业自律有关，但问题症结在于中介组织从一开始对政府部门就有较强的依附性，存在政府职能转变不到位、法律规范不健全、监管部门监管缺失等深层次原因。

据本刊记者了解，我国一些中介组织的人事任免权和主要资金来源，还由政府控制，甚至有些公共部门还掌握着中介组织业务的指定权。这样的中介组织，只能在权力和市场的夹缝中尴尬生存。

“我国中介组织还不是完全独立的市场主体。”中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，“中介组织虽然打着市场主体的幌子，从事委托经营，但它们从来都没有脱离与行政权力的关系。因此它们参与利益分配，成为权力腐败的操盘手，丝毫不让人感到稀奇。”

而中介组织法律规范不健全，是中介腐败的重要原因。“我国还没有统一的、完备的中介组织法。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时坦言：“我国现行的与中介组织有关的法律、法规比较分散，没有形成完整的体系，散见于公证法、律师法、社会团体登记管理条例等各种规范性文件中。因为法律不健全、监管不力和自律的缺失，导致中介组织参与腐败的成本低、风险小、收益高，从而自我放纵不可自拔。”

“虽然我国刑法中有涉及中介组织犯罪的内容，但刑事处罚规定过于粗略，操作性不强，弱化了对此类犯罪的打击力度。”北京市检察院一位检察官认为，“由于中介组织具有专业技能优势、业务权威性和合法身份，加之此类犯罪表面看来没有暴力行为和危险状态等原因，发现和侦破此类案件的难度较大，也使不少违法中介组织逃避了打击。”

我国对中介组织违规违法惩治不力，在很大程度上也放纵了中介组织腐败。有受访专家指出，中国证监会对帮助上市企业搞欺诈的会计师事务所的处罚，仅限于警告、没收非法所得、罚款和撤销直接责任人的执业资格，最严厉的也不过是吊销许可证，根本起不到震慑腐败的作用。

规范中介迫在眉睫

多位受访专家认为，中介组织的发展，关系到我国市场经济秩序的规范化和市场经济体制的完善化进程。因此，要高度重视中介组织发展中存在的问题和隐患，积极采取有效措施加以解决，确保中介组织健康发展。

实际上，我国中介组织的腐败问题，已引起中央的重视。在2008年1月召开的中纪委十七届二次全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强指出，要“规范行业协会、市场中介组织的服务和收费行为。”2008年4月2日，国务院办公厅发布《关于2008年纠风工作实施意见》指出，“加强规范管理，认真解决公共服务行业、行业协会和市场中介组织侵害群众和企业利益问题。”

“要治理中介组织的腐败，最关键的是，要在严格约束行政权力的大前提下，对中介组织进行产权改革，改变其对行政的依附关系。只有这样，才能让中介组织真正参与到市场竞争中，为市场经济服务，为整个社会服务”，尹韵公研究员表示。

“应对我国中介组织的生存和发展状况进行认真研究，实行分类管理，规范管理。”国家行政学院社会和文化教研部龚维斌教授对本刊记者表示，“我国目前的中介组织既有营利性的，也有非营利性的。营利性的中介组织更多地属于企业组织，具有市场化特征，应在工商部门登记，接受其监管和服务；非营利性的更多具有NGO的性质，应接受社团组织管理机构的监管和服务。要完善对于包括中介组织在内的社会组织的立法，健全中介组织的内部运行机制，加快政府职能转变和机构改革，实行政企分开、政事分开，加强和改进政府对中介组织的管理和服务，加大社会对中介组织的监督力度。”

“规范中介组织应从立法、监管、行业自律三个方面着手。”杜立元律师建议，“首先，应当对中介组织的相关法律法规进行完善，抓紧出台《社会中介组织法》《民间组织法》《行业协会法》等专门法律、法规及其实施细则；其次，对中介组织的违规腐败行为形成强有力的行政监管机制，必要时可协调工商、财政、审计、监察、金融、反贪污、反洗钱等部门联合执法；第三，应建立健全中介组织行业自律制度，完善职业道德准则和惩戒措施，推动行业诚信建设，规范从业人员的行为，树立行业荣誉感，充分发挥中介组织自我管理、自我约束的主动性和积极性，这才是重中之重。”

据了解，发达国家一般对中介组织均有严格的法律法规。如，美国自1917年就相继颁布了一般代理法规、契约法规、执照法、专业理论法则等法律法规，对房地产中介组织进行约束，其中房地产执照法最严，作用最大。这些法规成了美国房地产中介业长期健康发展的基础。德国通过宪法、协会法等各种法律法规约束行业协会的行为。

“对中介组织腐败要加大打击力度，根据社会中介组织欺诈、违规和腐败行为的性质和严重程度，采取行政处罚、经济赔偿和刑事追究等多种处罚措施，增大中介组织及其从业人员的违法风险和成本”，齐善鸿教授表示。

“为了保障中介组织的健康发展，除了加大立法层面的规范之外，还可以从政策层面加大扶持力度。”李成言教授建议道，“应该提高中介组织的准入门槛，推进审计评估机构的体制改革，逐步建立和完善审计评估机构的民事赔偿责任、职业保险制度、合伙人财产登记制度，以提高中介组织的风险意识和法律责任意识，维护全行业的声誉。”

受访专家认为，随着经济全球化的发展，我国市场交易正趋规范，中介组织正面临着前所未有的大好机遇。那么，在法律框架下，如何公正、诚信地履行职能，才是中介组织自身求发展的题中应有之义。□文/《瞭望》新闻周刊记者李松

来源：新华网