西藏政教合一制度研究

西藏政教合一制度研究
林明昌
国际佛学研究第二期（1992.12出版）
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一、西藏史上的政教关系

在佛教传入西藏之前，西藏人信仰的宗教为“本教”（
注 1 ）。本教在佛教传入西藏前，即和王权政治关系密切。
据第五世达赖喇喇嘛《西藏王臣护法记》（注 2 ）所载，相
传西藏古王“天降七赤王”的第一位“聂赤赞普”（注 3 ）
， 顺著天梯下降时，即首先被放牧的的十二个本教徒看见，
本教徒问他从何而来， 他用手指天，于是本教徒知道他是从
天界降下来的，有资格作藏疆之王。 而当聂赤赞普修建容布
纳岗宫时， 同时口译了本教的辛氏之起的二十七代王朝，都
是由仲得王族牟嘉法门（注 4 ）。而且从天降七赤王起的二
十七代王朝， 都是由仲得王族（即赤仲、赤得王族合称）、
得乌王族、本教徒三者来管理西藏的政治（注 5 ）。可见在
西藏的政治传统中， 宗教力量向来参与其中，政教合治由来
已久。 因此政教合一制度的建立，只是西藏原有政治文化传
统更进一步的发展，并非平空创造； 但这也使得佛教传入西
藏时，必须面对贵族及本教徒在政治上的排斥。
佛教传入西藏的时间，依西藏的传说，是早在西元五世纪
左右的拉托多聂赞时代（注 6 ），但是正式地传入，则应该
是从拉托多聂赞的后五辈，松赞干布建立西藏王朝时期算起
（注 7 ）。松赞干布分别与尼泊尔及唐朝联姻，迎娶了尼泊
尔公主尺尊及唐文成公主（注 8 ），两位公主同时带佛教入
藏，于是佛教开始在西藏留传。 然而却迟至约一百年后的赤
松德赞时代（注 9 ），才有西藏人出家。赤松德赞之子牟尼
赞普继位后，开始以王朝的收入供给僧人的生活开支。 因此
西藏佛教僧人不再靠化缘维生，主要生活开支依赖政府资助
（注 10 ）。 牟尼赞普死后，其弟牟底赞普（又名赤德松赞
或赛那累）继为赞普， 努力扶植佛教，除修建佛寺、翻译佛
经、优待僧侣之外， 开始在赞普的王宫里设置道场，供奉三
宝，牟底赞普的大儿子藏玛亦出家为僧。
赤德松赞对西藏佛教的重要影响，是在辅佐国政的最高
处设置两位僧侣，分别是“娘?三摩地贤”与“吉祥德”。
另外， 赤德松赞也设立了地位崇高的僧官□阐布（注 11 ）
。

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赤德松赞逝世时，年仅十岁的赤祖德赞即位，实际的权
力由吉祥德掌握。赤祖德赞极力兴佛，规定每七户平民必须
负责供养一位僧人的生活，并且把王朝对内、对外的政军大
权交给僧人□阐布吉祥德掌管，使吉祥德地位崇高，大权在
握。赤德松赞是对出家人最恭敬的藏王（注 12 ），然而因
此也造成平民、贵族、将领对他不满，引发一场政变，赤祖
德赞遭杀害。继位者朗达玛为赤祖德赞的哥哥。朗达玛对佛
教的态度正好与赤祖德赞相反，登上王位之后，就毁禁佛教
、迫害僧人，开始了西藏近一个世纪的“灭法期”。
从松赞干布时期佛教传入西藏，到九世纪中叶朗达玛灭
佛，史称“前弘期”。朗达玛在位不久，亦遭杀害。其后西
藏统一王朝崩溃，西藏陷入长期分裂。
自西元八四三年吐蕃王朝崩溃以后的四百多年，西藏没
有统一的政权，但是从十世纪后半期起，在西藏的中部、东
部和西部，渐渐产生了佛教的复兴运动，由此开始西藏佛教
的“后弘期”。
后弘期的西藏佛教密教化的倾向非常显著。前弘期的佛
教常受吐蕃王室的庇护，且是以显教为中心。但是自朗达玛
破佛以后，佛教的发展不再受王室保护，而留传散布于民间
，并且与密教结合。后弘期的西藏佛教另有一项特色，即以
“宗派佛教”或“学派佛教”的型态，藉各地方氏族的强大
支援，而确立教团的基础；而且教派权力与政治权力结合，
相互支援配合，关系紧密。
佛教复兴二百五十多年以后，各地氏族割据，且拥有自
已的寺院及僧众。当时西藏佛教的宗派主要有噶当派、噶举
派、萨迦派、觉曩派、宁玛派与希解派等等。这些教派的教
团，由于掌握了寺院的经济权，等到寺院的经营规模及相关
经济活动蓬勃发展之后，也就拥有相当大的经济力量。因此
支持创建寺院的氏族，多半不愿寺院的经营权落入外人手中
，于是将经营权传给氏族子弟，以确保寺院利益。寺院的教
团力量遂助长了氏族的割据势力。

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至十三世纪，北方的蒙古族兴起，一二三九年阔端汗的
军队由咯木地方攻入前藏，掠夺了噶当派的总寺院热振寺，
于是西藏诸氏族接受蒙古的统治。当时代表西藏旧王朝后裔
及各氏族与蒙古军会谈的，是受佛教界推崇的萨班。与萨班
同行的侄子八思巴得到忽必烈的信任，并在一二六○年忽必
烈登位时成为国师，代忽必烈统理西藏。一二七○年，八思
巴成为元朝帝师，从此形成西藏的“政教合一”制。一直到
元朝灭亡前的这一百年期间，八思巴所属的萨迦派也就相当
于西藏的统治者。
在元朝即将灭亡之时， 因为元朝的势力消退，萨迦派对
西藏统治权，逐渐转移到帕木竹巴族。 明朝成立之后，即将
国师的称号，封给帕木竹巴族教团长妙音释迦幢。 明朝对西
藏的统治， 采取怀柔政策，对强大的氏族与宗派首领授予法
王、教王及王的封号。 但是在西藏，由于各教团之间不断扩
张，争取政治上的影响势力，各宗派之间也就相互对立。 其
中最重要的是宗喀巴开创的格鲁派。格鲁派又称“黄教”，
为噶当派的改革派，所以也称为“新噶当派”。 格鲁派在一
六四二年引进准噶尔的和硕特部领袖固始汗的军队，灭掉藏
王藏巴汗， 将全藏十三个大要塞纳入手中，完成西藏的统一
。 藏巴汗及其党徒全遭处刑，萨迦派与觉曩派的许多寺院、
寺领都被格鲁派吸收。在一六四二年成立了以固始汗的军事
力量为背景， 以达赖喇嘛为元首，以福善住为摄政的“达赖
喇嘛政权”。一七二七年（雍正五年）清朝设立驻藏”大臣
办事衙门，由俗人颇罗鼐总管西藏政务。 一七五○年颇罗鼐
之子珠尔墨特那木札勒承袭父职， 却密谋反叛清廷，杀驻藏
大臣，遭达赖喇嘛七世及清军平定。 达赖喇嘛七世于是在一
七五一年建立噶厦制度（ bKa' shag ）的政府。设噶布伦四
人，由三俗一僧担任，一同办理西藏地方政务。 至于西藏的
重大事务，都由驻藏大臣和达赖喇嘛酌定办理。

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二、西藏政教合一制度之建立

佛教的领袖，成为政治上的领导者，在西藏史上以八思
巴最早。《元史?释老传》：

岁癸丑，（八思巴）年十有五，谒世祖于潜邸，与
语大悦，日见亲礼。中统元年，世祖即位，尊为国
师。

八思巴在一二五三年与忽必烈在六盘山（注14）相会，忽必
烈“与语大悦，日见亲礼”，到了一二六○年，世祖登基，
尊八思巴为国师，授以玉印，任为中原法主而统天下教门（
注 15 ）。
八思巴以国师身分统天下教门，在至元（一二六五）以
国师的身分返回西藏（注 16 ），在萨嘉寺接见各地政教领
袖，并命本臣（注 17 ）驻萨嘉，处理全藏的政务、地方上
则以万户长分治十三万户府，而建立了萨嘉王朝，也正式确
立西藏政教合一的制度。八思巴此次在西藏只停留不到一年
的时间即返京。至元七年（一二七○）八思巴升号为“帝师
大宝法王”，同时回到西藏，驻锡萨嘉，到至元十一年（一
二七四）才返京。但八思巴返京后，即辞去帝师之位。《元
史?世祖本纪》曰：“至元十一年，三月癸巳，帝师八思巴
归土番国，以其弟亦怜真袭位。”回西藏七年后，即至元十
七年（一二八○）八思巴示寂。尽管《元史?释老传》有“
设官分职而领之于帝师”及“帝师之命与诏敕并行于西土”
说法，且在藏文青册中，亦记载八思巴在土番曾亲自监督本
臣（注 18 ），然而法王对于政务，亦以监督本臣为主，通
常只处理教务，一般政务仍由本臣治理。因此本臣为土番本
土实际的最高行政长官，相当于宰相之职。其后有继八思巴
为法王者，亦只理教务，俗务仍由历任本臣治理。这种本臣
制，即为八思巴及萨迦政权政教合一的特色。
初期达赖喇嘛制和八思巴的政教合一方式十分相似。达
赖五世请蒙古

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和硕特部固始汗入藏，灭藏巴汗后，建立达赖喇嘛政权。但
是达赖喇嘛也只治理教务，俗务则命第巴（ sde srid ）管
理。其后虽然废第巴制，改为噶厦制，但政、教分治的模式
不变。大体说来，名义上政教同出自达赖喇嘛，而实际上政
治俗务则由噶厦政府的官僚组织执行。
对于西藏政教合一制度的内涵，胡进杉氏认为有三项特
质。
一、是政灌的获得来自中朝的授予或认可。因为萨嘉派
等取得统治政权的王朝，都是得到元、明、清三代
中央政府的授予或认可。
二、是以世家僧侣为核心的统治阶级。
三、是教权高于俗权。这又可分为三方面：（一）以佛
教教义作为施政的准则。（二）人、事决定权出于
神佛。（三）僧侣拥有特权。如西藏政府中僧官占
有一半，其中摄政必为僧侣，在噶厦中，以喇嘛噶
伦为首席，且宗教事务全由僧侣主持。此外，藏人
一旦受戒为僧，则不受政府及贵族管制（注19）。
然而尽管西藏政府政教合一政权都曾受到中朝的授予或
认可，但是中朝的授予及认可却未必是政教合一制成立的必
要条件。如达赖喇嘛五世是在建立政权后才入京的，因此中
朝的授予与认可只是追认达赖喇嘛的政权，确实有加强巩固
的功能，却未必是政教合一建立的原因。从西藏政教合一的
历史看来，政教合一政权的建立条件应当包含如下数项：一
、教权统一。不论西藏境内尚有其他多少宗教，也不论西藏
佛教分成多少教派、教团，唯有在其中一个教团能掌握西藏
大部份宗教势力时，政教合一才有可能。否则即使如后弘期
初期，佛教教派与氏族的政治势力结合下，各自拥有寺院、
僧团及经济力量，却也只能割据一隅，不足为全藏领袖。二
、相对于前一项条件而言，政治的统一也是政教合一制的重
要条件。三、政治和军事力量作为宗教势力的后盾。即政教
合一制中宗教所具的政治和军事力量，不是出自教团本身，
而是由外在的力量所提供。支持教团的政、军力量，可能是
中朝、蒙古或西藏本身的氏族。因此中朝的支持只是宗教建
立政权的可能力量来源之一，而不是唯一。
西藏的社会结构，原分为贵族与平民两个阶层，后来僧
侣逐渐在社会

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中独立为一个阶层，于是便成了贵族、僧侣、平民三个
阶层。三个阶层中贵族和僧侣结合成统治阶层，而平民不论
贫富均为被统治阶层。僧侣能成为统治阶层，是分享贵族的
统治权。僧侣的来源包括贵族和平民，因此成为社会阶层流
动的管道，也具备了阶级调和的功能。所以僧侣能成为社会
中的重要阶层，乃至于能不断发展教团的势力，与西藏的社
会结构有极大的关系。僧侣制度及教团力量的增长，也发挥
了维持社会阶级稳定的作用，使贵族长期保有统治权。这些
都是使教团在西藏的影响力不断增强的原因。
致于政教合一制的确实运作方式，则必须从政教制度上
来看。

三、西藏政教合一制的政教制度

（一）朝廷对西藏的管理

八思巴在元朝的协助下，以帝师身分建立了统一西藏的
政教合一制。然而帝师是如何治理西藏呢？《元史?释老传
》说：

元起朔方，固已崇尚释教。及得西域，世祖以其地广
而险远，民犷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡
县土番之地，设官分职，而领之于帝师。乃立宣政院
，其为使位居第二位者，必以僧为之，出帝师所辟举
，而总其政于内外者，帅臣以下，亦必僧俗并用，而
军民通摄。 于是帝师之命， 与诏敕并行于西土（注
20 ）。

这里对元代帝师如何治理西藏有几处重要叙述。其一说明世
祖的治藏策略是基于西藏“广而险，民犷而好斗”的判断上
，因此有“因其俗而柔其人”的方针。此亦即元朝将统领西
藏之权交给帝师的原因。至于治理的原则，为“郡县土番之
地，设官分职，领之于帝师”，即以帝领宣政院，

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以宣政院隶治土番之境。《元史?百官志》：

宣政院，秩从一品。掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之
。遇吐蕃有事，则为分院往镇，亦别有印。如大征伐
，则会枢府议。其用人则自为选。其为选则军民通摄
，僧俗并用。至元初，立总制院，而领以国师。二十
五年，因唐制吐蕃来朝于宣政殿之故，更名宣政院。

可见宣政院原名总制院，后据唐制土番来朝见于宣政院的典
故，而更名宣政院。宣政院职掌为释教僧徒和土番之境。如
果土番有事，可以临时分院前往处理；但如果是大征伐，则
必须“会枢府议”。宣政院用人的原则有三：用人自为选、
军民通摄、僧俗并用。然而居第二高位的院使却必须是以僧
为之，且是由帝师所辟举。院使的人数迭有变化，初置时为
二名；至大初省一员；至治三年置六员；天历二年，定置院
使一十员。院使的品秩为从一品，在元代只低于正一品的中
书省右、左丞相，且多有由右丞相兼领院使的，亦有由院使
任右丞相的，或由知枢密院事转任、由御史大夫出任，可见
院使地位之重要。（注 21 ）《元史》中也难以找到院使由
帝师辟举或帝师指挥宣政院政事的记载，可见帝师虽名义上
领宣政院，有选用院使之权，但实际上院使都是高官重臣担
任，其选任权未必能确实由帝师掌握，而总其政于内外的院
使更未必听从帝师指挥。帝师于宣政院多半属于名誉上的领
导者，实际负全责的还是院使。由此可见，帝师治理西藏并
非透过宣政院之力，而是必须与宣政院争取治理实权，或者
说是与朝廷争取治理西藏的实权。帝师除了在中央体制的宣
政院未必能施上力之外，在中央派驻西藏的军事、民政单位
，也都因为受领于宣政院，而受命中央，帝师同样未能亲自
指挥。
元朝派驻吐番掌理军事及民政的机构为由宣政院所辖的
宣慰使司都元帅府。《元史?世祖本纪》至元二十九年二月
曰：“庚寅，宣政院臣言，授诸路释教都总统辇真术纳思为
太中大夫、土蕃等处宣慰使都元帅。”宣慰司职掌地方军民
之务，依《元史?百官志》载：

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宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则
布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则
兼都元帅府，其次则止为元帅府。其在远服，又有招
讨、安抚、宣抚等使，品秩员数各有差等（注 22 ）
。

宣慰司于边陲有军旅之事时，可兼都元帅府或元帅府，而在
吐蕃即有宣慰司都元帅府之设。《元史?百官志》中即有关
于吐蕃设宣慰使司都元帅府之记载多处：

吐蕃等处宣慰司都元帅府，秩从二品。宣慰使五员，
....。其属二：脱思麻路军民万户府、秩正三品，达
鲁花赤一员，....。西夏中兴河州等处军民总管府，
秩正三品。 达鲁花赤一员 ....。吐蕃等路宣慰使司
都帅府，宣慰使四员，....。乌思、藏、纳里速古鲁
孙等三路宣慰使司都元帅府， 宣慰使五员，.... （
注 23 ）

除此之外，元朝于土番境内尚有“安抚司”“招讨使司”之
设。可见元朝以军政民政合一的宣慰使司都元帅府来作为管
理西藏的地方机构。土番的宣慰司以中央的宣政院为主管机
关，是中央派驻地方的代表，亦作为朝廷“郡县土番之地”
的象征。这是朝廷介入西藏地区事务的机构，与西藏本身建
立的自治形态政治制度分享治理西藏的实权。
明朝的治藏政策，以众建法王国师以分其权，故受封法
王、国师者人数众多。但对西藏本土的治理，则多未干预。
而此时宗喀巴倡宗教改革，创立格鲁派。宗喀巴的弟子根敦
珠巴，以呼毕勒罕转生，为达赖喇嘛，当时西藏并无统一之
政治。直至明末清初，达赖五世在固始汗的军事协助下，才
建立了统一西藏政教的达赖喇嘛政权、黄教击败旧教而成为
西藏的宗教主流，达赖喇嘛也成为政教两权的共同法王。但
是固始汗在位期间掌握治理西藏的实权，达赖喇嘛所拥有的
只是宗教权。等到固始汗死后，西藏政治的实权则又落入第
巴（ sde-srid ）（注 24 ）桑结的手中。康熙二十二

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年（一六八三）达赖喇嘛五世圆寂，第巴桑结秘不发丧，以
达赖五世之名实行统治，有数年之久，可见第巴才是政权的
实际执行者。桑结的野心颇大，又专擅树敌，终招致杀身之
祸， 在康熙四十四年（一七○五）， 被固始汗之曾孙（注
25 ）拉藏汗率兵杀害。 拉藏汗亦自第巴之手夺得西藏政治
实权。清廷趁机加深介入西藏事务，于雍正五年（一七二七
）置驻西藏办事大臣，成为清廷参预西藏事务的直属机构。
清廷于雍正五年设立驻西藏办事大臣。《清史稿?职官志》
曰：“西藏，达赖喇嘛一人（驻拉萨），掌全藏政令，班禅
喇嘛一人（驻扎什伦布），掌后藏寺院与其教民。并受成于
驻藏大臣”。但是驻藏大臣并非一开始即有参与全藏政令之
权。《清史稿?藩部列传》曰：

（雍正）五年七月，阿尔布巴、隆布奈、札尔鼐恃与
达赖姻，争贝子康济鼐之权，聚兵害之，欲投准噶尔
。诏吏部尚书查朗阿率川、陕、滇兵万有五千进讨。
.... 驻藏大臣马喇、僧格往布达拉护达赖， 各寺喇
嘛将尔布巴等擒献送马喇所。查朗阿至，诛首逆及其
孥。诏以颇罗鼐为贝子，总藏事。赐犒兵银三万两。
留大臣正二人，领川、陕兵二千，分驻前后藏镇抚，
是为大臣驻藏三年一代之始（注 26 ）。

在此之前，大臣入藏都是依据临时的需要而派任，至此才有
固定任期的驻藏大臣之设。但是总藏事的人还不是驻藏大臣
，也不是达赖喇嘛，而是颇罗鼐贝子。颇罗鼐原为四个噶布
伦之一，理后藏务（注 27 ）。此时则总理全藏事务，而驻
藏大臣只是领川、陕的二千兵，“分驻前后藏镇抚”。驻藏
大臣权力的高低，代表清廷对西藏事务的参与程度，相反的
，也代表西藏的自治自主程度。在这个阶段，驻藏大臣也只
有在军事上的势力，固然清廷有诏封官爵的权力，但也只是
对现况加以承认而己。驻藏大臣权限的逐步扩大，是因为西
藏动乱不断，于是清廷有机会、也有必要加强对西藏的控制
。
乾隆十二年，颇罗鼐亡，其少子珠尔默特纳木札勒袭爵
（注 28 ），兼

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理噶布伦，以班第达协理藏务。珠尔默特纳木札勒于
乾隆十五年叛变，班第达“奔守达赖，集兵拒逆”有
功，因此“以辅国公摄噶布伦，分其权，而总其成于
达赖。设噶布伦四、戴琫五、第巴三、堪布三，分理
藏务，隶驻藏大臣及达赖辖”（注 29 ）。清廷的作
法，是一方面提升班第达的地位，以取代颇罗鼐、珠
尔默特纳木札勒对噶布伦的统摄，另一方面提高达赖
喇嘛的领导地位，更重要的则是确立治理西藏事务官
员系统，及驻藏大臣对此官员系统的管辖指挥权。
乾隆五十六年七月，廓尔喀入侵西藏。乱事平定后，于
乾隆五十八年议定善后章程，清朝在西藏始具完全之主权。
《清史稿》曰：

议定善后章程：驻藏大臣与达赖、班禅平等；噶卜伦
以下由驻藏大臣选授；前后藏番归我设之游击、都司
节制训练；自行设鑢鼓铸银币；设粮务一员监督之。
至是，我国在藏始具完全之主权（注 30 ）。

自此，西藏事务举凡民政、财政、军政、外交、司法、
商务、交通，以及边防等事务，都受命于驻藏大臣，亦即受
命于朝廷。
清廷不仅参与西藏俗世政务，亦干涉了达赖、班禅的转
世。《清史稿?藩部列传》曰：

高宗乘用兵后，特运神断，创颁金奔巴瓶，一供于藏
之大招，遇有呼毕勒罕出世，互报差异者，各书名于
牙签，封固纳诸瓶中，诵经三日，大臣会同达赖、班
禅，于宗喀巴佛前启封掣之（注 31 ）。

呼毕勒罕为蒙古语 Khobilai，其意为自在转生。 即身死之
后，本性不昧，寄胎转生，而接前生之职位（注 32 ）。《
清史稿?藩部列传》曰：

西藏喇嘛旧皆红教，至宗喀巴始创黄教，得道西藏噶
勒丹寺。时红教本印度之习，娶妻生子，世袭法王，
.... 黄教不得近女色， 遗嘱二大弟子，世以呼毕勒
罕转生，演大乘教。呼毕勒罕者，华言“化身”。达
赖、班禅即所谓二大弟子

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，.... 其俗谓死而不失其真，自知所往， 其弟子辄
迎而立之，常在轮回，本性不昧，故达赖、班禅易世
互相为师（注 33 ）。

旧教可娶妻生子，因此法王能世袭。而宗喀巴所创黄教（格
鲁派），不得近女色，当然并无子嗣，于是用转生来传位。
因为相信人可以“死而不失其真”，且能“自知所往”，所
以死前前能预告转生的地方，弟子可以前去寻找。除了达赖
和班禅之外， 西藏尚有许多具转生能力的活佛。 曼苛在 <
西藏神秘的宗教 > 中曰：

西藏宗教中无论在何喇嘛寺内均有活佛一二名，为全
寺喇嘛所信奉，同时亦为该地人民所绝对尊崇。活佛
之产生，以该喇嘛前世为目的，辗转出世，第一世圆
寂后，选择第二继位。其选择之方法，必须具有下列
三要件：（一）由前世遗嘱之暗示，及降神卜封所得
知之方向村落及山水景象；（二）二世初生，必有一
种奇异之兆征与动作，经全村人宣布，认为活佛；（
三）将前世所用之书籍及用品杂具等项，置于若干物
中，由此孩一一认出。具备上述三个条件，同时当需
高明活佛卜卦证明，始能正式被认为活佛，享受前世
全部遗产，受全体喇嘛及民众之尊崇。康藏有活佛二
十余名，班禅达赖为其中之领袖（注 34 ）。

这种方式对维系教团势力，有极大的助益，也解决领导者的
继承问题。由领导权的继承，事涉权力的转移与延续，是教
团结构安定与否的重要关键，如果外力参与其中，则可能攫
取教团固有的势力或利益。因此活佛转生，常为教内最危险
之时，转生之事，亦是最不愿外人参与之事。但是，虽然高
僧圆寂前，可自知所往，然而当弟子往迎之时，却也常出现
认定的误失。于是清廷在西藏用兵后，趁威势尚在，规定藏
僧的呼毕勒罕必须用金奔巴瓶法，不仅避免认定灵童的纷争
，更使朝廷力量经由驻藏大臣而参

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与决定教团领袖的人选。于是上自达赖、班禅、各大喇嘛等
人选的产生，下至噶布伦以下各等官员的选派，都必须经过
驻藏大臣的认可。达赖喇嘛虽号为全藏共主，却未享政治上
的实权。

（二）西藏的政治制度

在中朝一方面以帝师尊位推崇西藏宗教领领，一方面又
以各级军事、民政机构直接参与西藏事务之时，西藏本身亦
有自治性质的政治制度。这种政制有别于赞普统治时的中央
制度，而为政教合一的特殊制度设计，此制度在萨迦政权为
本臣制，在达赖喇嘛政权为噶厦制。
八思巴建立以法王地位兼理俗世政务，但是实际治理全
土番的最高长官却是“本臣”。本臣下辖十三个“万户”，
万户的领袖为“第本”（ Khri dpon ）（即万户长）。 在
名义上法王为土番的领袖，所谓“帝师之命与诏敕，并行于
西土”。但实际上法王所管理的仍是以僧务为主，俗世政务
则由本臣管理。据札奇斯钦的考证，本臣相当于法王的宰相
，其职权有以下数项：
1.管理民政。
2.兴建重要工程。
3.整理法律，判定法典规章。
4.改革行政制度。
5.统军征伐。

而且在八思巴时代几任本臣，都是由帝师荐举而由可汗任命
，对其中不肖的本臣，法王自已并不能随意处死，必须依可
汗的敕命才能执行（注 35 ）。可见本臣并非仅仅是法王治
理西藏俗世政务的代理者或助手而已，法王在本臣制下也难
以参与太多的政治事务。
与萨迦政权的本臣制相对的，达赖政权的政治制度为噶
厦制。关于噶厦制度的组织，《清史稿》所载之要点如下（
注 36 ）：

1. 西藏僧官有国师、禅师、扎萨克大喇嘛、 扎萨克喇
嘛、大喇嘛、副

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喇嘛，全部由堪布监督之。
自国师至喇嘛，专司教事，置驻藏大臣辖之。
凡前后藏官，均由驻藏大臣分别会同达赖、班禅选补。
2. 藏地分卫、藏、喀木、阿里四部， 各置噶布伦治其
地。 噶布伦议事之所，曰噶厦；喇嘛库藏出纳之所
，曰商上。噶布伦四人：三品。 掌综理藏务。内一
人喇嘛充补，即三俗一僧。 不给顶戴。大中译二人
：六品。掌噶厦事务。卓尼尔三人：六品。 掌噶厦
事务。小中译三人：七品。掌噶厦事务。

3. 佐理国事官：仔琫三人：四品。掌稽商上事务。 商
卓特巴三人：四品。掌库务。叶尔仓巴：五品。 掌
粮务。朗仔辖：五品。掌治拉撒民。 管街道。协尔
帮：五品。掌刑名。硕第巴：五品。 掌治布达拉民
。达琫二人：六品。掌马厂。 第巴十三人：
管草一人；
管□粑二人；
管柴二人；
管帐房二人；
管门三人；
管牛羊厂三人。
4.各城典兵官：
戴琫六人：四品。
如琫十二人：五品。
甲琫二十四人：六品。
定琫一百二十人：七品。
5.各城治民官：
（1）前藏
边营官二十三人：五品。
大营官十九人：五品。
中营官五十九人：六品。
小营官二十五人：七品。
（2）后藏
大营官四人：三品。
中营官十六人：六品。
小营官十六人：七品。
当然，这里所载的是在清廷制定治藏章程后具完备组织功能
的噶厦制。噶厦制在清朝的安排下，实有限制僧权的趋向。
如四个噶布伦限定由三俗一僧担任，尽管是僧官为首席，但
在以出家人为领袖的政治团体中，如此的配置不但不是保障
出家的职位，反而限制了出家人在政治高层结构中的比例。
另一方面，一旦官僚组织的运作方式确定之后，制度本身的
自主力量往往不是少数人能左右，即便如达赖喇嘛身为宗教
的领袖，亦无法完全控制。更何况还有清廷驻藏大臣，深入
参预藏务。

（三）西藏的寺院组织

西藏人民的宗教信仰力量极强，信仰宗教的人口比例极
高，且西藏的教育体系大部份包含在寺院教育之中，寺院的
经济也包含了西藏的大部份经济活动，治理西藏寺院，也就
治理了大半个西藏。
法尊曰：“西藏佛教很普及，民间之信仰亦很纯粹，又
离却佛法并无他种之教育，送子弟而出家，即是令子弟受习
教育，民皆认为正事及美事”（注 37 ）。又曰：“西藏地
方，离佛法外，现在实无他种之任何教育，故凡藏人之教育
，皆可概云为僧教育也”（注 38 ）。这是民国二十年

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左右西藏的状况（注 39 ），然或亦即代表黄教严格的寺院
僧伽制度在西藏实行的结果。札奇斯钦比较西藏佛教与中国
佛教的相异处共有四项，其中两项分别是：一、中国僧人完
全脱离家庭关系而过出世的生活；西藏僧人则并不断绝与家
族间的关系，并且由亲属予以供养，就像是住在学校读书的
学生一样。因此与其认为他们是僧伽，无宁说他们是西藏的
学者。二、西藏佛教在宗教、教育、政治、经济、社会等各
项关系上，可以说是一个团体。在中国找不到相类似的组织
（注 40 ）。札奇斯钦所指，亦是自达赖喇嘛五世建立达赖
喇嘛政权及各项寺院僧伽制度之后，逐渐形成的西藏佛教及
社会面貌。
达赖喇嘛五世制订了黄教寺院的各项制度，诸如寺院内
部的组织结构，僧官任免制度，喇嘛学经的程序，寺内纪律
仪式等等，均制订严格规矩。这些制度虽未必全部出自达赖
喇嘛本人，却是在达赖喇嘛身为政教合一法王之时建立，其
影响普及西藏的政治、宗教、社会各层面，而影响延续至今
，尤其寺院的管理制度和组织结构，更可视为达赖喇嘛政教
合一制的重要特征。
西藏黄教最主要的寺院为拉萨哲邦寺、色拉寺、噶登寺
等三大寺（注41）。王辅仁曰：

西藏的噶厦政府有僧官系统和俗官系统，俗官由世俗
贵族担任，而僧官系统的成员从达赖喇开始，无一例
外，都是三大寺的成员。从经济上著眼，三大寺是西
藏最重要的寺院领主，它们都拥有为数众多的庄园牧
场。正因为三大寺有强大的政治、经济力量，它们才
能发展成为世界僧人最多的僧侣组织（注 42 ）。

西藏的三大寺，是由众多建筑所构成的寺院城镇，寺院
的范围内除了殿堂、僧舍、佛塔之外，还有私人宅第。而构
成西藏寺院的基本单位为“札仓”。一个札仓实际上就是一
座寺院，因为札仓具备了完整的寺院组织，如经堂、佛像、
僧众等，也拥有自己管辖的土地、房屋。小的寺院往往一座
寺院只有一个札仓；但如三大寺等大寺院，则是由几个札仓
联合组成。每个札仓又可分为数个“康村”。

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札仓的主持人称为堪布，义即住持或方丈。堪布对札仓
僧众的学识，有教授之责，且亦过问僧众的威仪及财产。三
大寺的堪布不仅管理札仓或寺院的学习、行政、财务，并具
转世的资格。而且，代表寺院出席噶厦政府的重要会议，参
与决策。堪布的任命，是由札仓中公推出几名具格西学位者
，报请达赖喇嘛或摄政圈定，任期为六年（哲邦寺）或七年
（色拉寺、噶登寺）。任满卸职的堪布称为堪苏，留在札仓
内，享有相当荣誉。
在札仓之上，管理全寺院的最高委员会为“喇吉”。喇
吉由札仓的堪布为当然委员所组成，管理磋钦（大经堂）的
一般事务，有些寺院容许退职的堪布（即堪苏）参与喇吉委
员会。喇吉的首席委员称为赤巴堪布（也称法台），是从喇
吉各堪布中，选出年资最高者担任。磋钦大殿为喇吉的办公
场所。除各堪布之外，喇吉的工作人员包括吉索、磋钦协敖
、磋钦翁则等。
吉索（注43）为全寺的大总管，约二到四人，其中包括
正、副二人及助理员，大多十年一任。由各主要札仓的堪布
推荐，再由噶厦政府任命。负责全寺的庄园、商业、房产等
事务。
磋钦协敖（注44）又称为大铁棒喇嘛，正副二人，一年
一任。由喇吉委员会推荐，噶厦政府任命，管理全寺僧众的
纪律威仪，审理全寺僧人的重大案件。
磋钦翁则（注45）一人，引导全寺僧众在磋钦大殿（即
全寺的大经堂）念经。
次于喇吉的组织即是札仓。在堪布底下的工作人员包括
喇让强佐一人，格贵一人、翁则一人、雄来巴一人。格贵、
翁则、雄来巴合称翁却松，采委员制。
喇让强佐为札仓的总管，由堪布任命，恰布为强佐的助
手。喇让强佐负责札仓的财产、属民和对外联络等事务，并
接待访客。
格贵（注46）俗称铁奉喇嘛，负责札仓僧众的纪律、秩
序，管理僧人

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入寺、离寺、死亡等之名册登记，并处理僧人的一般纠纷。
格贵的任期，哲邦寺一年一任，色拉寺、噶登寺四个月一任
。
翁则为札仓颂经的领导人。
雄来巴辅助堪布管理僧众的学历，辩论、考试、学位等
事务。
次于札仓的组织为康村。康村是地域单位的组织，每一
位僧人依各自的家乡编入康村。大康村之下又可再分为若干
米村。
康村亦采委员制，首席人员称为吉根（即长老之意），
由全康村中资历最老的僧人担任。康村的工作人员包括欧涅
四人、拉冈一人、卡太格根二人、康村格根二人、巴夏哇二
人。欧涅的任期三年，负责康村产业经营和财产管理等事务
。拉冈任期一年，负责康村的柴草、用具、对外关系、接待
访客等事务。卡太格根管理杂务及基层工作人员。康村格根
负责管理康村总务、会计，巴夏哇管理各宿舍纪律（注47）。
西藏寺院的管理制度和组织结构，使每个寺院均严密整
齐，黄教的僧众都纳入此管理系统之中，达赖喇嘛可透过这
个系统管理每个寺院里的僧众。但是寺院的管理制度又有强
烈的自治色彩，各级寺院都有完整的管理组织。喇吉、札仓
、康村等各级寺院的组织结构，大致上是行政财务、纪律、
诵经三分的组织型态，每一级的寺院的工作人员都依此组成
，工作也依此三类而分配。寺院的领导阶层则棌委员制。因
此每座寺院是完整而独立的行政、经济、纪律，学习单位，
可以自主管理、独立成长。由于寺院内分工合作，各有所司
，达赖喇嘛对寺院及僧众的日常事务，实不必花费心血管理
，且在制度正常运作之时，恐怕亦难有亲自管理的机会。
除了寺院的组织管理之外，完善的教育制度也使得寺院
成为西藏人才的主要来源。西藏人民除了贵族之外，只有在
寺院才有接受教育的机会。而贵族要成为官员，也只接受粗
浅的算术识字教育而已。这与僧伽教育相较，就显得十分单
薄了。以黄教为主的西藏学问寺，大多包含显教、密教、天
文、医药四个学院，其中显教学院的规模最大，为僧伽教育
的主体。入显教学院的学生，以十岁前后的沙弥为主，至毕
业需要二十年至三十年之久（注 48 ）。如此严格的僧伽教
育，是西藏人才养成的最主要管道。因此寺院不仅拥有政治
、经济、信仰、组织上的优势，更重要的是垄断了西藏的知
识阶层。西藏社会的其他阶层或团体，除了在经济上、信仰
上、组织上无法与寺院竞争以外，更无足够的人才可与寺院
相抗衡。此即是西藏教团能成为政治主导地位的主要因素。

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四、西藏政教合一制的难题

西藏的政教合一制度，并不是因为宗教的领袖同时是政
治上的领导人而已，而是教派、教团在社会、经济、教育等
各方面都具备了领导的能力与优势，也掌握政治的决策权。
但是教团要建立长治久安的政治体制并非易事，以西藏的政
教史来看，即有以下数项难题：
1.由于教团本身缺乏足够的武力及政治势力，因此不论
八思巴或达赖喇嘛，都必须依靠外来政权的协助，提供政治
和军事的力量作为后盾，才能建立政教合一政权。此所谓外
来政权，远的包括元、明、清等中朝政权，近者则如固始汗
、藏王、氏族等。一旦此外来政权的支持力量发生变化，则
政教合一政权也可能跟著动摇。
2.政教领导人的继承也是政教合一制的难题。由于政治
上的领导人同时是宗教上的领袖，因此继任者的选择并非只
是贤能与否，而必须是基于宗教的特殊能力或地位。这种能
力或地位又难以有客观的标准为评量，所以新旧领袖的接替
极易引发政争。格鲁派因为不能结婚生子，达赖喇嘛不能世
袭，只能以呼毕勒罕的方式传位，但是转生人选的认定未必
十分明确，常有争议。这原是所有以呼毕勒罕方式转生的每
位活佛都会遇到的问题，但是达赖喇嘛身系政教大权，呼毕
勒罕引发的争议往往最大，也是政权最危险的时候。
3.政教合一的政权行使必须借重大臣之力，政教领袖与
大臣之间如何分工，便影响深远。如萨迦政权以本臣执政，
达赖喇政权初期以第巴摄政，都可能使政教大权旁落于大臣
之手。又如达赖喇嘛以呼毕勒罕的方式

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传位，在前世圆寂、后生未成年的这段期间，必有摄政代行
政事。从达赖六世出生的清康熙二十二年（一六八三）起至
民国二十二年（一九三三）十三世圆寂，二百五十年之间，
达赖喇嘛的年龄合计有二百一十五岁，平均年龄二十六点九
岁，若达赖喇嘛十八岁开始亲理政务（注 49 ），则只有百
分之三十三的时间由达赖喇嘛亲政，亦即百分之六十九的时
间政教大权都在摄政大臣手上。何况达赖七世实际上到了四
十四岁才开始亲政，达赖八世则到了二十三岁才开始亲政（
注 50 ），如果再加上大臣专擅的时间，则达赖喇嘛实不可
算是政教合一政权的真正主导者。
4.由于政治权与宗教权合一，政治的主要人才大多来自
教团。所以如何提升僧伽教育，栽培更多人才，便不可轻忽
。教团对于人才培育权的掌握，一方面可保障施政与习教的
品质，另一方面则可以维持教团的势力，避免社会出现其他
竞争阶层。如法尊所言：“西藏之佛教，即是其文化，故掌
其文化之要人，亦多系有学之僧宝，故对政教二事，皆须僧
人参与预其事也”。此即是教育权的重要处。
对政教上层的权力结构而西藏的政教合一制，在元初由
萨迦派八思巴发其端，但元末西藏又陷分裂，政教合一政权
瓦解；至清初格鲁派达赖喇嘛五世建立更成熟的政教合一政
府，但很快的又因为清廷驻藏大臣的派设，治藏的主权并未
完全掌握于达赖喇嘛手上。
然而对西藏人民而言，上阶层权力结构的影响力，并不
如实际上与生活息息相关的教团寺院来得广大且深入。以此
观之，西藏的政教大权，其实都集中在地方的教团，西藏的
政教合一，又不止于萨迦与达赖喇嘛两次的政权了。

注 释

注01 本教，俗称为“黑教”， 藏语称为“本曲”（bon
chos ）或“本波”（ bon po ）， 简称“本”。
汉文史料中或翻译为“笨教”、“苯教”、“钵教
”、“班布教”等。其中“笨”字，带有贬抑之义
，故仍以“本教”为宜。本教的发源地是西藏西南
的象雄地区，依发展的前后时间可分为“笃本”“
恰本”、“觉本”三派。参见格勒《论藏族文化的
起源形成与民族的关系》，广东，中山大学出版社
，1988 年。
注02 佛教出版社，郭和卿译。
注03 又译作栗赤赞普（波），意为“肩座王”。赞普，藏
音 btsan po，为王的称号。 参见许明银《西藏佛教
史》，中央文物供应社，页 75。 又《新唐书?吐蕃
传》：“其俗谓强雄曰赞，丈夫曰普，故号君长曰赞
普，赞普妻曰本蒙”。
注04 注二书，页19。
注05 注二书，页22。然而另有文献载，用本教徒协助管理
行政事务的赞普，只有二十六代。见王辅仁《西藏密
宗史略》，佛教出版社，页 14。 及丹珠昂奔《藏族
神灵论》， 中国社会科学出版社，北京，1990 年，
页 44。
注06 见注五《西藏密宗史略》，页14；及注二。
注07 见注五书，页15。松赞干布（Srong btsan sgampo）
，《新唐书》及《旧唐书》均作“弃宗弄赞”，关于
松赞干布的译名，可参见许明银《西藏佛教史》，中
央文物供应社，页 99。
注08 文成公主是与松赞干布子贡松西赞结婚，在唐贞观十
四（六四○）年末迎娶文成公主为王妃，时松赞干布
己退位。然贡松西赞于三年后逝世，文成公主守三年
之丧后，再与重新登位的松赞干布结婚。见许明银《
西藏佛教史》，页 73。
注09 赤松德赞（Khri Ide gtsug brtan），七○四-七五四。
注10 注六书，页42。
注11 这可由当时兴佛证盟誓文的排名顺序得知，文中钵阐
布的排名在王妃、小邦王子之后，却在大论之前见。
见同上书，页 45。
注12 藏文史籍常把赤德祖赞称为“热巴巾”，即有以头顶
礼僧人脚之意，另外，他还规定凡是以恶指指僧人者
断指，以恶意视僧人者剜目，以恶言骂僧人者割舌。
见注书，页 49。
注13 许明银引自一乡正道<最盛期的西藏佛教>，同上注，
页104。
注14 据藏文红册所载，八思巴与忽必烈见面，是在六盘山
。见札奇斯钦《蒙古与西藏历史关系之研究》引，正
中书局，页70。
注15 《佛祖历代通载》载王磐等奉敕所撰之行状曰：“..
.. 庚申，师年二十二岁，世祖皇帝登极， 建元中统
。尊为国师，授以玉印，任中原法主，统天下教门”
。见《大正藏》卷第二十一， 707 页中。
注16 关于八思巴以国师身分回到西藏的时间，颇有异说。
参见注十四书，页77。
注17 本臣（dpon chen）或译为本勤，相当于法王的宰相。
注18 见注十四引，页84。
注19 见胡进杉《西藏“政教合一制度”形成原因之研究》
，政大边政研究所，70年硕士论文，页20。
注20 《元史?释老传》，北京，中华书局。
注21 据札奇斯钦的统计，元史中由右丞相兼领的有七人；
由院使转任右丞相的有三人。见注十四书，页230。
注22 《元史》卷九十一，百官志七，北京，中华书局。
注23 见《元史》卷八十七，百官志三。
注24 第巴为摄政之官，由达赖喇嘛二世所置，奉达赖之命
，代执政事，后为地方官之名，如司牛第巴、司帐第
巴者。 而第巴藏语原意为酋长。见洪涤尘 < 清室对
西藏的政教策略 >，《汉藏佛教研究汇编》文殊出版
社，页 170。又，札奇斯钦认为“第巴”可译为摄政
，其实就是元代“帝师”一词的沿用，但只取其政治
方面的意义，而成为西藏俗世政权的最高官位。参见
注十四书，页 603。
注25 固始汗之子达延（鄂齐尔汗），达延子朋素克（达赖
汗），朋素克子拉藏汗。见注十四书，页 604。
注26 《清史稿》卷五百二十五，列传三百十二，藩部八，
北京，中华书局。
注27 同上。
注28 颇罗鼐于雍正八年晋贝勒爵。
注29 同注26。
注30 同注26。
注31 同上。
注32 奔巴即藏语瓶子。另，参见刘义棠《中国边疆民族史
》，第七篇注八三，台湾中华书局，页 760。
注33 同注26。
注34 见《西藏佛教要义》，文殊，页260。
注35 见注十四书，页266。
注36 参见《清史稿》，卷一百十七，志九十二，职官四及
卷五百二十五，列传三百十二，蕃部八，北京，中华
书局。
注37 <西藏佛教的建设>，《西藏佛教教义》，文殊，页157。
注38 同上，页160。
注39 法尊是在民国十四年入藏，留藏十二年，因此所见乃
民国二十年左右之西藏。
注40 见《西藏佛教教义》<西藏之宗教>，文殊，页201。
注41 此三大寺有多种译名。哲邦又译作哲蚌；色拉又译作
塞拉；噶登又译作嘎丹。
注42 王辅仁《西藏密宗史略》，佛教出版社，页214。
注43 法尊译为几绪，义即总管，见《西藏佛教要义》〈西
藏佛教的建设〉，页 151。
注44 法尊译为义鄂，义即首领，同上。
注45 法尊译为维那，同上书，页152。
注46 法尊译为格果，义为策善，即整理僧众之威仪皆令其
调伏敦善，同上。
注47 三大寺的制度，参见《王辅仁前揭书》，及《法尊前
揭书》。
注48 关于西藏僧伽教育可参见《西藏佛教要义》中龙慧〈
喇嘛教的教学内容及其特色〉及法尊〈西藏佛教的建
设〉及半山〈西藏佛教漫谈〉等诸文。
注 49 达赖喇嘛于十八岁执政。见牙氏《达赖喇嘛传》，文
殊，页 73。
注 50 同上书。
注 51 《西藏佛教要义》〈西藏佛教的建设〉，页 162。