加强执法主体建设 提高依法行政能力

加强执法主体建设 提高依法行政能力
　　——江苏积极推进宗教法制建设
　　吉晓平
　　进入新世纪以来，江苏省宗教工作系统通过提高认识和积极探索，切实推进宗教事务管理方面的依法行政。在省委、省政府的推动下，江苏各级宗教工作部门探索创新，较好地解决了执法主体建设、执法能力提高和解决执法难题等问题，使宗教法制建设迈上新台阶。
　　成绩的取得，得益于省宗教局领导班子对宗教法制建设的认识。他们认为：涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务属于社会公共事务的范畴，政府对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，对社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为，应当也必须纳入依法管理的轨道。他们在实践中深切体会到，做好新形势下的宗教工作，依法行政显得尤为重要。政府宗教工作部门要努力实现“由注重依靠行政手段为主的管理向注重运用法律手段为主的管理转变”，不断提高法制化水平。“依法治国，建设社会主义法治国家”是党和国家政治文明建设的基本要求；建设法治政府是国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立的奋斗目标，也是党的十六届四中全会提出的“坚持科学执政、民主执政、依法执政”的要求。党和国家提出“依法管理宗教事务”已有十多年，人们对此已基本形成共识；国家有关宗教方面的法规、规章的出台已初步实现了宗教事务管理的“有法可依”。现在的关键是在抓落实上花力气、下功夫。
　　基于以上认识，江苏省宗教局始终把宗教法制建设抓在手上，在“四五”普法中突出重点，坚持依法行政：2001年他们把省人大加快地方宗教立法作为“重中之重”；2002年把学习、宣传和实施《江苏省宗教事务条例》（以下简称《条例》）作为贯彻全国、全省宗教工作会议精神的重要举措；2003年提出了“依法行政，强管理，保稳定”的工作思路；2004年把学习贯彻《行政许可法》，全面提高依法行政水平作为重点，坚持不懈地推进宗教法制建设。他们主要在以下三个方面进行了探索和实践。
　　一、明确行政执法主体
　　实现依法管理，首先要有明确的执法主体。行政执法主体不明确或者不合法，就不能保证法律、法规的贯彻实施；不具备行政执法主体资格，就有可能违法行政、越权执法。针对市、县两级宗教事务部门机构薄弱，多数是二级局，没有列入政府序列的状况，2001年底，省宗教局给省委书记、省长写信，请求领导关心，要求在市、县机构改革中重视解决宗教工作部门的机构和编制问题，确保市、县宗教事务部门具备行政执法主体资格。省委、省政府主要领导和分管领导十分重视，批示省编委研究解决。经过近一年的努力，全省13 个省辖市宗教工作机构全部升格为一级局，列入政府序列，局长由市人大任命；紧接着106 个县（市、区）
　　的民宗局基本上列入政府序列，85% 的局长由同级人大任命；宗教工作重点县（市、区）编制5 人，一般县（市、区）编制3 人的要求基本落实到位。改变了过去不少地方民宗局不是行政执法主体、不具备行政执法资格的状况，为在宗教事务管理方面切实推进依法行政奠定了基础。
　　依法管理宗教事务，大量、具体的工作在乡镇。但乡镇宗教工作力量薄弱，缺少行政执法主体，这又成为基层依法管理的一大难题。大多乡镇（街道）宗教工作由党委统战委员或宣传统战委员代管，存在着依法管理身份不合法的问题。为此，省宗教局总结推广了扬州市江都、仪征两个县级市设立乡镇（街道）民族宗教事务助理的经验（多数由统战委员兼任），得到了省委、省政府领导的肯定。省委组织部、统战部联合发文，要求在全省推广。截至2004年9月底，全省1468个乡镇（街道）中已有842个配备了民宗助理，落实面达57%，其余将在今年年底前配备到位。经请示省政府法制办，乡镇民宗助理经培训考试合格领取《行政执法证》后，可以协助县级宗教事务部门执法。这样，基层管理力量薄弱和执法难的矛盾得到了很大缓解。
　　二、提高执法能力
　　宗教事务部门开展行政执法工作起步较晚，从总体上说，执法队伍量少质弱，执法能力不强的问题比较普遍，不解决这个问题，依法管理就成为空谈。
　　江苏宗教局连续3 年加大培训力度，连年举办各级宗教工作干部、行政执法骨干培训班，学习依法行政基本知识，掌握行政执法基本要求和程序。市、县宗教局也与法制办联合办班，经考试合格发给《行政执法证》和《行政执法监督证》。目前，全省县级以上宗教工作部门干部领证率已达90%，基本满足了一个行政执法主体至少要有3 人具备执法资格的要求。
　　为确保宗教事务管理的行政执法符合法定程序、使用法定文书，江苏宗教局在《条例》实施的同时，配套制发了《江苏省民族宗教事务行政处罚程序规定（试行）》和《江苏省民族宗教事务行政处罚文书样式》两个规范性文件。为贯彻实施《行政许可法》，今年又制发了《江苏省民族宗教行政许可文书样式》。各市局及时转发，为各级宗教事务部门依法行政提供了业务指导。据统计，江苏近年依法查处涉及宗教事务管理的违法案件100多起，无论是维权保护的，还是违法处罚的，绝大多数都能按程序办事，运用法定文书得当，办案成功率超过98%。
　　为确保行政执法稳步推进，避免出现行政执法主体“自由裁量权自由度过大，显失公正的情况”畸重畸轻问题，省、市宗教局通过调研座谈，及时发现问题，加强对行政执法的监督指导。对基层提出的执法问题及时答复，对疑难案件共商处理意见，对个别地方在处罚中自由裁量偏重的问题及时纠正。省宗教局在2002、2003 年两次开展执法案例调查，从100多个案例素材中精选出30 个不同类型的案例，汇编成《江苏省民族宗教行政执法案例选编》，供各级宗教干部工作学习借鉴。国家宗教局的《宗教工作通讯》还选登部分案例。今年江苏省宗教局在《江苏民族宗教》刊物上开辟了《举案说法》专栏，每期选登一、两个案例并进行评析，成为普法宣传的新窗口。
　　江苏宗教事务部门在推进依法行政中，十分注意把握宗教事务依法管理的特殊性，要求宗教部门在行政执法中坚持以人为本，妥善处理好五个关系：一是保护与管理的关系，保护需要管理，管理要体现保护；二是实体法与程序法的关系，程序法与实体法同样重要，必须严格按程序执法；三是教育与处罚的关系，坚持教育为主，处罚为辅，处罚的目的还在教育；四是行政执法者和行政管理相对人的关系，行政执法人员应树立“公仆”意识和群众观点，要把查处个别人的违法行为同尊重公民的宗教信仰区别开来；五是宗教事务部门与相关部门的关系，明晰行政执法职责，加强沟通协调，形成管理合力。在实践中，江苏发现和培养了一批具有较好法律素质和行政执法经验的骨干，给他们提供讲台，发挥其示范、带头作用。
　　三、解决执法难题
　　江苏省宗教事务部门在依法行政中，把解决宗教方面的突出问题作为重点。他们认为，首先要抓好普法宣传，扩大社会知晓面，形成行政执法的良好社会氛围。
　　2002 年，省人大办公厅、省政府办公厅召开《条例》实施新闻发布会，领导同志发表电视讲话，省局印发条例公告上万张，宣传材料3 万多册。南通、徐州等地通过报纸、电台、电视台举办宗教政策法规讲座、有奖问答、知识竞赛，十多万群众踊跃参与。南京、无锡等地上街开展宣传、咨询活动。各宗教活动场所贴标语、挂横幅、办专栏，还把《条例》制成喷塑展板巡展，为开展执法创造了良好的社会氛围。
　　江苏农村存在着乱建小庙、假僧假道乱做佛事道场等问题，省宗教局会同省有关部门，把专项治理这一突出问题作为依法行政的突破口，坚持教育群众，明确政策界限，疏堵结合，维护了法律尊严。治理工作的实践也极大地提高了宗教工作干部依法行政的水平。
　　近几年城市开发加快，因拆迁侵占宗教团体利益成为亟待解决的突出矛盾。江苏宗教事务部门以《条例》为依据，积极向人大反映，争取政府的理解和支持。
　　目前，南京、无锡等地已率先妥善解决，新规定明确给宗教团体100%的补偿。涉及宗教活动场所安置的，就近、不低于原面积重建，宗教界对此十分满意。
　　在依法解决突出问题的过程中，他们注意发挥宗教团体的积极作用。一些打着宗教旗号进行的违法活动，很多是信教群众或教职人员及时向政府反映、举报的。在查处时，宗教界人士主动向信教群众宣传法规，引导他们到依法登记的宗教活动场所进行活动，有力支持了政府的依法管理。
　　江苏还重视协调、协作机制的建设，使依法管理的任务得到落实。在层层建立宗教工作领导小组、落实“三级管理网络、两级责任制”的同时，把宗教工作纳入社会治安综合治理和维护稳定的工作体系。
　　据悉，今年第四季度，江苏省宗教局将召开全省行政执法研讨会，总结交流执法经验，探讨研究实践中存在的困难和问题，以促进江苏宗教法制建设再上新台阶。（摘自《中国宗教》2003.10）