中国式慈善的困境与出路

泪痕还未晒干，“5·12”大地震的一年祭即将到来。

“5·12”见证了十多亿人的悲痛，但也还有中国人前所未有的捐赠热情。2008年，绝对是中国慈善的井喷之年。

民政部于3月20日公布了《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》，全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元，其中“特殊党费”97.30亿元，其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。

然而，慈善事业和行为的“大跃进”，也更加凸显出了中国式慈善的困境：主流公募基金会的低效，草根NGO的尴尬，以及政府角色的困惑。这些问题之下，折射出的是中国式慈善的困境与出路的抉择。

　　善款为何“花不出去”？

　　与高涨的捐赠热情相比，《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》显示，慈善组织使用捐款的效率低下。经批准可以开展抗震救灾捐赠活动的16家全国性基金会以及中国红十字会总会等公募慈善组织的现金捐款拨付率都没有超过55%。

　　“大灾之后资金拨付率低在很多国家都存在。”清华大学NGO研究所所长王名接受CBN采访时表示，这是因为捐款人的意愿和灾区实际需要之间存在脱节。

　　而且这次汶川地震捐款的数额相当庞大，要在短短的几个月之内将600多亿捐款都花出去也不是一件简单的事情。

如此庞大的捐赠额对中国慈善组织的能力和效率提出了挑战。慈善组织用款的饱和度是一个类似于企业生产能力的“硬指标”，汶川地震的庞大捐款已经大大超出了中国公募慈善组织的用款负荷。

　　王名认为，因为大部分慈善捐款是通过红十字会、慈善总会这些有官方背景的机构来使用的，而这些机构本身具有一个用款的饱和度。

　　“比如说，四川省红十字会在正常年份的资金运作规模是一个亿，这是它的上限，而且正常情况下可能它能用好的就几千万，但是汶川地震让它资金规模达到了十个亿，这完全超出了它的负荷能力，结果就是至少有九个亿是花不出去的。”

　　在这种情况下只有两条路可走，一是分散资金，让其他组织去使用这部分钱，二是让公募慈善组织“硬着头皮上”。由于目前的体制并不允许走第一条路，那么，效率降低，资金出现堵塞也就是必然会出现的结果。

　　这凸显了中国善款使用上的弊端，那就是中国公募慈善组织在使用善款的时候缺乏有效的机制，尤其是汶川地震是突发事件，90%以上的善款是委托给当地政府实施的。

　　海仓慈善基金会总干事段德峰对CBN记者表示，中国慈善资金的使用与国际惯例有很大的出入，在发达国家一般是政府出资向NGO来购买服务，而在中国，很多时候却正好相反，NGO募集到的善款重新流回到地方财政系统中，变成了“NGO购买政府的服务”。

　　另外，主流慈善组织不善于或是没有动力与捐款人进行沟通，也是汶川善款使用效率低下的原因之一。慈善捐赠人往往是定向捐赠，但可能很多人都定向在同一个目标，这就需要慈善组织与捐款人进行有效沟通，说服捐款人调整方案。

　　而如果慈善组织没有与捐款人进行有效沟通，而捐款人也不了解这种状况，也没有办法来进行表达，那么就会造成很多钱放在银行花不出去的情况。

对此，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长陶传进表示，民众捐款的动机是希望灾难发生之后能够帮助到受灾群众，而如果一年之后钱还在慈善组织手中，善款拨付率过于低下的话，造成的结果必然是公众捐款热情的伤害。

　　信息公开与公信力缺失
　

中国公募基金会的牌照基本上都被半官方的慈善机构垄断，虽然2004年国务院通过了《基金会管理条例》后，一大批新基金会注册成立，但基本上都是非公募的。

　　半官方基金会的特点是，组织的人员任命、工资与行政费用来源、人员编制甚至日常运作，都受命于政府。陶传进说，这种特点多少决定了半官方基金会取向是政府而不是广大的捐款人。

　　段德峰认为，这导致的结果是，处于“垄断”地位的公募基金会本应该是慈善的主力军，但与国外主流慈善基金会相比，无论是在日常劝募还是接受监管上都显得动力不足。

　　国内一些较有名气和规模较大的慈善基金会组织，例如中国少年儿童发展基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会年募集资金都仅有一亿元左右。

　　据段德峰介绍，美国的慈善基金会联合之路（United Way）2007年一年就筹到40亿美元，而中国超过1300家基金会（包括公募与非公募在内）2007年全年只募得6亿美元左右。

　　“由于中国既有的公募基金会在面向公众的募款市场上处于相对‘垄断’的地位，因此，大多数都没有动力像发达国家的慈善基金会那样去争夺募捐市场。但这样做的后果不仅等于浪费了珍贵的公募牌照，也使得全面参与公益的链条失去了最重要一环。”段德峰说。

　　财务的透明度更是公募基金会的“命门”。陶传进指出，部分公募基金会缺乏透明，社会监督乏力，造成财务规范缺失以及财务管理混乱，这直接带来公信力的缺失。

　　用南都基金会秘书长徐永光的话来说，基金会财务有太多的机会，太多的漏洞，而人性又是那么脆弱。

　　陶传进强调，在发达国家，慈善组织为了赢得公众的信任、募集更多的善款会主动公开账目并接受公众的质询，很多基金会都会聘任第三方审计机构来对其每年的财务状况进行审计。

　　但在中国主流公募基金会却做不到这一点，即使是在网络年代，想要从这些基金会网站上获得这些本应公开的财务数据也是非常不容易的，更不用说接受公众的质询。

　　苏州大学一项对全国52家知名度较高的慈善基金网站资金使用披露状况的调查显示，有50%的慈善基金会没有在其官方网站公布年度财务报表，20%的慈善基金公布财务报表没有连续性或是外部的审计，只有10%的慈善基金有连续性和外部审计的年度财务报表，而且这些财务报表都极其简单。

　　陶传进所在的北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心，在汶川地震之后进行了一项名为基金会善款筹集公信力状况的调查，以检验人们的捐赠钱物，是否会在可靠、可信的组织中运行。

　　自2008年5月18日到7月30日，调查小组一共调查了63家组织，其中公募50家，非公募13家。调查发现，绝大多数组织还没有一个基于自己的公开透明、接受社会监督与社会选择机制的概念。

　　陶传进说，当调研小组的成员主动登门寻求这些募捐组织的信息时，一些最主要的公募组织对于社会公众的隔离与冷漠，使他们看到了这些公募组织，是如何远离现代公益慈善意义上的社会公信力概念的。

　　公募基金监管之难

　　美国非营利慈善评估机构“慈善航行者”（charity navigator）的会长传特斯坦普曾说：“慈善是好的，但有效管理更重要。”

　　中国公募基金会从1981年成立中国儿童少年基金会开始，至今已走过了近30年的历程。由于公募基金会捐赠人分散的特性，决定了它需要很强的社会监管机制，但随着社会转型，国家在这方面掌控的方法、手段还是范围都越来越有限，而社会又没有形成有效的监管方式，所以公募基金会在运作中屡屡出现问题。
在接受CBN采访时，清华大学NGO研究所所长王名强调，如果没有强有力的监管，那么公募基金的腐败将是有很大可能性的。“从根本上来说，这不完全是由体制造成的，而是由公募基金的资产形成性质所决定的。”

　　王名认为，公募基金会是一种虚拟产权，它的产权边际不清楚，没有明确的所有者，没有明确的产权主体。

　　在这样的情况下，包括美国在内的国家的公募基金在运行中间就会有两种模式，一是委托国家，让政府来行使监管职权，比如日本有一个共同募金会，它是由国家来行使监管职能的。另外一种方式是把公募基金下沉到社区，美国的公募基金主要就是社区基金会，在社区范围内，它是一个相对而言边际比较清楚的一个范围，比较好监督。

　　更有甚者，民政部社会福利与慈善促进司司长王振耀，在“5·12”汶川大地震之后与企业家的交流中吃惊地发现，汶川大地震捐款的过程中，有些慈善组织、地方政府对企业家进行摊派。而且摊派完之后，所捐的钱也得不到非常透明的回话，并不知道自己的钱用到哪里了，企业家觉得没有受到尊重。

　　王振耀的一席话道破了中国慈善领域的“潜规则”，之所以长期以来公募基金会没有动力向公众劝募以及进行自身的改革，一来是有政府的支持，二来就是可以向企业进行“索捐”。

　　段德峰说，由于公募基金会大多具有政府背景，企业家尤其是民营企业家为了获得相关部门的支持，常常只重视捐款的金额和时机，而极少关注捐赠款物的去向，这从一定程度上降低了公募基金会进行自律的外部约束。

　　段德峰认为，推进公募基金会的改革，当前比较可行的办法之一，是呼吁众多的企业做有“责任感”的捐款人，不仅捐钱，也要对接受捐款的公募基金会提出更高的监管要求，从而建立更加透明的公开机制。可以想象，在捐款人的压力下，公募基金会要么实现更高的透明度标准，要么就将失去企业的支持，而一旦失去了这些企业的支持，公募基金会将失去目前的主要资金来源，从而有了向公众募集资金的动力，而通常来讲，公众对基金会的透明度要求会更高。

　　王振耀说，已经有像陈光标这样的企业家不愿意参与到现在这种捐款体制不健全、服务不到位的慈善体系当中，而自己直接去做慈善，政府必须考虑企业家在做慈善过程中切身的体会和感受。

　　王名则认为，如果一个企业家愿意做上千万的大额捐赠而又对现行的慈善体制不放心的话，那么可以直接成立一个非公募基金会。正是由于中国的企业家已经有了这方面的意识，近年来非公募基金会发展得到了迅猛的发展。

　　民政管理体制：培育而非限制

　　从2004年3月《基金会管理条例》颁布之后，中国非公募基金会获得了“准生证”，2008年民政事业统计公报显示，截至去年底全国共有基金会1390家，比2007年增加了21家。

　　海仓慈善基金会是新增的21家之一，据参与了海仓基金会申办建立全过程的段德峰介绍，目前国内的基金会登记注册最“让人头疼”的事情之一就是找主管单位。

　　中国对慈善组织实行“分级登记，双重管理”的体制，即慈善组织受到登记管理机关和业务主管机关的双重监督，其在登记、注册、管理方面很大程度上反映了政府意志和政府选择。

　　这种管理体制提高了慈善组织的准入门槛，也为慈善组织数量的增加设置了瓶颈。正是由于上述的原因使得很多慈善组织难以获得法人资格，只能在国家正规监督体制之外寻求生存和发展之道。
　据王名的调查，没有在双重管理体制之下开展活动的各类民间组织的数量十倍于合法登记的民间组织。

　　据此，王名建议应该尽快改革民间组织双重管理体制，改变既有的消极性行政控制体制，在承认并肯定民间组织不可替代作用的前提之下，对它们实行分类监管。

　　在今年年初印发的《民政部民间组织管理局2009年工作要点》中提出，探索便捷有效的非公募基金会登记办法，逐步完善监管方式，促进非公募基金会发展。

　　长期以来政府对于公益基金会采取管理为主，扶持为辅，由此而引发的很多因素导致中国基金会“长不大”。

　　陶传进认为，由于管制太多，所以至今仍没有看到由政府公益向社会公益转变的迹象，短期内这种转变也不太有可能。但进步是在发生的，需要政府给予一个更加宽松的条件，让那些理念先进、运作规范的小型基金会有成长的机会。

安徽省利辛有个成立于2005年的慈善协会，自成立之日起就特别注重追求自身公信力，赢得了当地居民的信任，当地企业点名向它捐赠。2006年募集社会捐赠40多万元；2007年升至97万；2008年，仅已到账的捐款总额就达到167万。

　　在汶川地震的捐款活动中，利辛慈善协会这个只有四个人的小组织，却做出许多大型的、著名的基金会所没有做到的成效。他们在两天的时间里，在一个全国贫困县的县城里，居然从小学生、普通居民、街头过客、小商小贩的手中，接受社会捐款共17.2万元。

陶传进认为，政府应该有更加开放的心态，摒弃过去传统的由政府垄断性地提供慈善公益事物的思维惯性。在信息公开的前提之下，政府应该培育代表公民社会力量的小型慈善组织。