中国慈善捐助的“体制性尴尬”

大灾来临时，为什么“许多公众不愿意将钱交给NGO使用，而直接捐给政府”？

　　在2009年胡润中国富豪榜上排名15的陈发树，最近因设立中国迄今为止最大的非公募慈善资金而卷入了一场巨大的争议。

　　作为福建新华都实业集团董事长，陈发树宣布捐出他个人持有的市值83亿元的有价证券——相当于其个人财产的45%，成立一个与其企业同名的慈善基金。

　　消息一出，非议接踵而至。以有价证券进行慈善捐助在中国尚无先例，许多人怀疑陈发树创设基金会的动机是为了逃税。

　　香港乐施会中国部总监廖洪涛说，慈善基金中的确存在“挂羊头卖狗肉”的情况，对这些基金而言，最关键的是公信力。“企业慈善行为很脆弱，如果企业真的有社会责任，就应珍惜慈善机会。”

　　中国“希望工程”的创始人徐永光却以为，无论慈善基金设立的动机如何，首先都值得欢呼，合理避税并不违法。

　　非公募基金的成长

　　慈善在中国并非新生事物。2300多年前思想家孟子就提倡“穷则独善其身，达则兼济天下”。

　　过去的30年，市场经济调动了人们追逐财富的热情，但日趋严重的贫富差距又为改革开放的直接受益者——中国的“新富”阶层敲响了警钟。在这个背景下，“希望工程”应运而生。

　　自1989年以来，中国青少年发展基金会发起的“希望工程”共募集了57亿元，修建了1.5万所希望小学，救助了300多万贫困儿童上学。

　　徐永光说：“单纯从经济价值看，57亿人民币只够在上海修建7公里的地铁。而‘希望工程’兴建的小学却占全国农村小学的4%。‘希望工程’对社会的贡献更多体现在满足人们精神需求上，很多是肉眼看不见的。”

　　2008年的“5·12”四川大地震导致8万多人死亡，很多学校被夷为平地。但四川灾区500多所希望小学却没有一人死亡。

　　现年60岁的徐永光对此十分欣慰。“我们没有辜负捐款人的希望，希望小学经受住了地震的残酷考验。”

　　支持中国贫困地区基础教育的“希望工程”启发带动了中国慈善领域的其他领跑者——救助辍学女童的“春蕾计划”、在干旱的黄土高原接雨水解决饮用水的“母亲水窖”工程等都在其中。

　　2004年中国政府颁布了《基金管理条例》后，各种非公募基金加盟到慈善事业中。到2006年，除了900多家公募基金，中国已有349家非公募基金，正式登记的慈善组织已有41.4万个，分布在健康、文化、教育、艾滋病控制、环境保护及残障保护等领域，若加上非政府组织，则有可能超过100 万。

　　近十年来，慈善捐助在中国稳步发展。“5·12”大地震后出现的全民爱心捐助更是慈善行为的一次集中展示。民政部的数据显示，2008年地震募捐总计达1070亿，是前一年的3.5倍。不仅如此，个人捐助也在去年首次超过了企业捐助，达到458亿元，平均每人捐助近35元。

　　中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任杨团认为，中国正在迈进现代慈善社会。她说：“慈善是聚集民心的强大的物质力量，它已成为一种融合传统的现代精神和助人行动，是今天转型社会当中最大多数人可接受的意识形态。”

　　“体制性尴尬”

　　然而在“5·12”地震发生15个月后，清华大学非政府组织研究中心的调查却发现，公众募集的价值767.12亿元的款项物资，可能有8成多都以“额外税收”的形式流入政府财政，由政府统筹用于灾区。

　　研究中心邓国胜副教授实施的这项调研显示，上述资金58.1%流向了可接受社会捐赠的政府部门，36%流向政府指定的红十字会和慈善会系统，只有5.9%流向公募基金会。

　　民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀将这种局面称作“体制性尴尬”。他说：“我国的非政府组织（NGO）还很不发达，因而导致其公信度不够高，信息反馈存在缺陷，结果大灾来临时，许多公众不愿意将钱交给NGO使用，而直接捐给政府。”

　　在国际非营利机构拥有11年工作经验的廖洪涛，强烈反对这种角色的混淆。他认为，政府应演好裁判员的角色，而不是同时充当运动员。“世界上没有任何政府直接向民间募捐，政府的工作是通过制定有利的税收政策鼓励民间慈善募捐，在它没有能力和精力涉及的领域通过购买民间组织的服务，完成其福利责任。”

　　在中国，所有基金会都必须挂靠政府部门；非政府组织属于社会团体，必须具备10万元的资金、至少两名全职员工和办公室才能注册登记。由于多数草根组织找不到政府挂靠单位，只能在地方工商部门以企业的形式注册，因此更无法享受慈善税收优惠。

　　这种所谓慈善组织的“合法性”问题已造成资源困境。掌握丰富资金的大基金通常与政府合作，不仅不需要支付人工成本，政府还会匹配资金，因而越发没有与民间合作的需求。得不到资金支持的草根组织无奈之下，只有寻求境外资助，而这又会进一步加深政府对它们的不信任。

　　“也难怪中国的草根组织老长不大，它们可以说已经弱到近乎于零，”徐永光感叹道。

　　2007年民政部的数据显示，中国非营利组织的增加值在服务业中只占0.3%。而清华大学的调查报告称，中国非营利组织的从业人员也只占服务业从业人员的0.3%。根据美国霍普金斯大学的研究，这种比例是世界平均水平的1/30。

　　徐永光呼吁政府释放部分公共服务，着手培育服务产业市场，让民间组织在服务社会的同时创造更多的就业机会。

　　透明与问责

　　随着越来越多的公众加入慈善捐助行列，对非营利机构公开、透明的呼声也与日俱增。清华大学NGO研究中心与新生代市场监测机构的一项联合调查表明，只有4.7%的捐赠者非常清楚捐赠资金用到哪里，50.8%的捐赠者不大清楚，16%的捐赠者根本不清楚资金去向。

　　调查中发现，公募基金会对捐款的去向交待不多，使用的效果效率如何，几乎没有一家公布。邓国胜说：“一些公募基金会发布的报告，连专家都看不懂。”

　　为鼓励慈善捐赠，2007年通过的《企业所得税法》将企业捐赠的减税率由年利润的3%提高到12%，而政府指定的22个非营利组织还能享受全额税收减免。

　　廖洪涛说：“税收减免政策的受益者事实上在享用公共资源，因此也是公共机构。它们有责任向公众告知资金使用去向，接受公众监督。企业的慈善动机不能只靠道德约束，需要有阳光法案。”

　　徐永光2005年卸任中国青少年发展基金会秘书长之职，如今担任非公募基金——南都公益基金会的秘书长。他坚信此类基金是对非营利机构登记难问题的突破，在为草根组织提供资金的同时，有助于中国公益慈善产业链的再造。

　　同时，他也提醒爱心公众进行“理性捐赠”，既明白慈善工作需要承担人力成本，同时也应清醒自己作为捐赠者具有的知情权。

　　值得一提的是“5·12”地震后，中国扶贫基金会、爱德基金会和中国青少年发展基金会联合发起了非营利组织赈灾救助自律行动，向公众公开账目，接受社会监督。今年7月非公募基金也发表自律宣言，承诺对基金实行专业化管理。

　　廖洪涛说：“慈善是使命、能力、理念，也是文化。民间组织应该本能地实行公开和透明，当然这也要取决于高层对NGO在社会和谐中的判断。慈善在中国任重道远。”