经济发达国家垃圾管理对北京的启示

如何有效地进行垃圾管理和处理已成为北京市经济进一步发展，建设“人文北京，科技北京，绿色北京”和人口，资源，环境协调，可持续发展必须面对的问题。如何有效地将垃圾处理“减量化，资源化，无害化”贯穿于垃圾管理的全过程，已成为垃圾管理的核心。面对北京市垃圾处理工作存在的差距，我们需要了解世界上发达国家垃圾管理和处理的先进理念和技术，并研究其在北京市的适应性，给北京市垃圾管理提供可借鉴的方式及启不。
　　
　　发达国家及地区垃圾管理模式美国
　　
　　1965年美国制定了《固体废弃物处理法》，1969年，制定了《环境保护法》。1970年美国国家环保局成立后，根据《环境保护法》制定了一系列的环保政策，条例、罚则和标准，并对一些旧法进行了重新修订，把环境管理纳入到法治的轨道，为全面实施环境法制化管理奠定了基础。

　　美国于20世纪70年代制定的环境法规，主要以控制环境污染为基本目的，80年代后，根据社会的要求，提高和增加了限制标准，加大了处罚力度。这两个时期的环境法规主要以已经发生的或正在发生的环境问题为控制对象，以不对环境造成恶劣影响为重点实行法制管理，环境管理的方针是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法规中提出了以预防为主的新观念，要求在有害物质对环境未造成恶劣影响之前即抑制有害物质的产生。最具典型意义的是1990年制定的《污染防治法》，它以面向21世纪的污染防治为目标，以源头控制、节能及再循环为重点，对大气，水，土壤、垃圾等实行全方位的管理，将环境治理与社会的可持续发展紧密地联系起来。

　　近年来，美国一直坚持垃圾减量、分流和再利用这个主题，以废物变资源、废物变能源(焚烧和生物制肥)作为垃圾治理的主导方向，制定的2010年的垃圾处理目标是：回收利用(包括直接回收，路边分类，堆肥、综合利用等)50％，填埋40％，焚烧10％。

　　为实现这些目标，美国各州普遍采取垃圾源头控制和减量措施，提出垃圾分流的概念，将食品垃圾、庭院垃圾和餐厨垃圾等按类别作为分流目标，直接进入适用的处理程序，既促进了不同成分垃圾的分类处理，也促进了资源的循环再生，垃圾处理已经形成了比较完整的系列。垃圾填埋已经从1980年的8g％降为2007年的54％，而垃圾资源回收再利用则从1980年的9.6％提高到了2007年的33.4％，垃圾焚烧处理从1980年的1.8％上升到了2007年的12.6％。

　　欧盟

　　欧盟在环境立法方面做了许多卓有成效的工作，形成了内容越来越多，范围越来越广的超国家完整统一的法律法规体系。废物管理立法是环境立法的重要组成部分，不仅在废物避免，减量、回收、再循环和处理处置等方面做出了明确的政策界定，而且形成了包括框架性法律，针对特定类型废物制定的法律，废物管理行业的法律、关于报告和调查方面的法律等在内的结构清晰的法律法规体系。
　　欧盟在推进垃圾治理一体化进程中，将垃圾管理目标向产品生产领域与源头减量延伸，通过对垃圾“从摇篮到坟墓”的全过程监控，实现了商品生产、流通，消费的全过程良性循环。欧盟在第六个环境行动计划(2000年一2010年)中重申预防，回收，再利用、处理处置的垃圾管理政策原则，要求尽最大可能降低垃圾的产生量。具体目标是，到2010年要将最终处理的垃圾量相对于2000年减少20％，到2050年减少50％，垃圾回收再利用目标，到2020年，欧盟50％的垃圾必须被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾(包括废纸、废玻璃，废木料，废塑料、废纺织品和废金属等)将是非法的。

　　在垃圾处理技术选择上，欧盟各国依据本国实际，选择适合的处理技术，但发展趋势是回收利用，垃圾焚烧处理比例在不断提高，垃圾填埋处理比例在下降。
　　

韩国

　　韩国治理垃圾的主导方向是，避免产生、减量、回收与循环再利用。为实现垃圾减量目标，韩国政府制定了一系列管理制度，包括垃圾收费制度(从1995年起开始实施生活垃圾计量收费制，生活垃圾处理费的负担比例是政府60％，市民40％)、塑料、玻璃瓶抵押金制度、包装容器重复使用制度，产品分类标签制度，再循环产品质量认证制度，产品预置金制度，生产者责任制度等。

　　为减少垃圾产生量，在全国范围内同步实施了5大类资源垃圾分类收集(纸类，罐、瓶、塑料，金属)，并设置了分类收集容器和回收设施。资源垃圾分类收集采用免费方式，不按规定进行垃圾分类或者不使用。指定垃圾袋“投放垃圾的，一律不予收运，同时还要处以20～200韩元的罚款。实行垃圾分类收集和计量收费制以后，垃圾产生量减少了37％以上，人均垃圾日产生量从1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。

　　韩国的垃圾处理方式一直以填埋为主，由于填埋场征地越来越困难，推行以填埋为主的处理方式受到了很大限制。近年来，韩国生活垃圾填埋率不断下降，已由1996年的68.3％下降到2004年的36.4％；垃圾焚烧从1996年的5.5％上升到2004年的14.4％：垃圾再利用率从1996年的26.2％上升到2004年的49.2％。进入21世纪，韩国政府出台了食品类垃圾直接填埋禁令，并从2005年1月起实施。2005年，食品类垃圾的分类率达到97％，2006年，全国的食品垃圾再利用设施达到290座，食品垃圾填埋量已从1996年的95.4％下降到2004年的14％，再利用率从1996年的2.1％上升到2004年的81.3％。同时，政府大力推进食品垃圾的减量对策，使食品垃圾产生量从1996年的31.6％下降到2004年的22.9％。
　　
　　启示和思考
　　
　　总结分析发达国家垃圾管理的发展过程，结合北京市垃圾管理现状，借鉴发达国家垃圾管理先进经验，抓住机遇，举全社会之力，使北京市垃圾处理由无害化向减量化和资源化的跨越式发展，建立符合北京市的垃圾管理模式。

　　先进的垃圾管理理念

　　从以上这些发达国家垃圾管理的发展趋势可看出，30年来，发达国家一直面临着生活垃圾产生量随经济发展同步增长的问题，垃圾的污染问题越来越受到人们的关注，而垃圾处理设施已不能应付垃圾总量的不断增长，加上垃圾填埋场地资源越来越少，尤其是因长期的垃圾问题所导致的“不能在我家后院处理垃圾”思潮的发展，引发了垃圾处理危机。因此，迫切需要垃圾管理理念的变革。在不断探索的基础上，发展了如下的管理理念：尽可能避免和减少垃圾的产生，尽可能对产生的垃圾进行回收利用，尽可能提高垃圾处理过程中产生的能源的利用率；减少垃圾填埋量。

　　发达国家发展而成的垃圾管理理念，对北京市垃圾管理有很高的参考价值。近几年北京市垃圾产生量平均每年以8％的速度增加，2008年垃圾产生量为672万吨(1.84万吨/日)，垃圾处理设施总设计处理能力为1.04万吨/日，实际处理能力为1.74万吨/日。垃圾处理设施超负荷运行，而且其中90％以上为卫生填埋，所以，增加处理能力，调整工艺结构，促进垃圾减量，已成为北京市垃圾管理的工作目标。

　　一是垃圾管理从末端处理向前端治理转变。垃圾管理的战略方针应优先考虑避免和减少垃圾的产生，源头控制是垃圾减量，的第一环节，如限制过度包装，减少和限制一次性用品的使用，鼓励净菜上市等，这些需要各部门的通力合作。
　　二是将以减量为目标的垃圾分类转移到垃圾分类与后端处理方法相衔接的方式上。发达国家通过垃圾分类，对报刊，纸盒、易拉罐等废品进行回收，减少垃圾产生量，而北京市居民家庭已经将这些废品送到废品收购站回收，没进入垃圾，进入垃圾的塑料类、纸类的利用价值极低，既使分类出来，也没有回收渠道。以后几年，北京市要大力发展垃圾焚烧，而目前的混合垃圾热值低，不适合直接焚烧，通过垃圾分类，将垃圾分为厨余和其它二类，将其它垃圾直接焚烧，厨余垃圾进行生物处理。

　　三是通过垃圾分类，对不同垃圾采用不同的处理方法，通过发展垃圾焚烧、减少垃圾填埋，逐步实现原生垃圾零填埋，改善垃圾填埋场对周边环境的污染，延长垃圾填埋场的服务年限。

　　垃圾管理相关政策和法律法规

　　发达国家的环境立法经过30多年的发展，目前已形成了比较成熟和完善的固体废弃物管理法律法规体系。该体系由不同层次构成，如位于上层的《固体废弃物污染控制法》构成了下层的《固体废弃物回收再利用法》、《有机废弃物再循环法》，《包装废弃物管理法》等法律法规体系，体系完整，覆盖面广。实行的是垃圾管理一体化政策，基本上形成了从产品的产生，消费到垃圾产生，收运、处理的全过程，重视废弃物再利用，能源回收和安全处置的综合管理方法。

　　发达国家普遍遵循“谁污染谁负责”的原则，借助经济手段规范实施举措，如确立生产者责任制，规定了生产商对包装材料和产品成为废弃物时进行回收的义务。在商品流通领域实行了押金制度；建立居民垃圾收费制度，征收“固体废弃物填埋税”，“生态税”等，有效地实施了垃圾减量化和资源化的目标。

　　北京市垃圾管理的法律法规，还没有形成完整的体系，尤其是源头控制垃圾产生的法律法规缺项严重，垃圾收费制度覆盖面窄，还没有起到垃圾减量的作用，所以，结合北京市市情，借鉴发达国家垃圾管理的先进经验，尽快建立北京市垃圾管理的法律法规体系，是实现垃圾管理目标，规范垃圾管理的依据。

　　垃圾管理监督机制

　　在各发达国家城市中，垃圾管理模式各有特点，但都有效地实行了政企分开，各司其职，协调运作。政府职能各部门负责垃圾管理的规划、标准，法规的制定；社会投资引导，协调参与垃圾处理的各种利益团体的关系；环境质量监控和垃圾处理设施运行监管。企业则在有关的法律框架内，自主经营，自负盈亏。
　　垃圾处理设施运行仅仅依靠企业自身的自觉性，无法保证环境效益的实现，必须建立强有力的监督机制来保证垃圾处理过程中环境目标的实现。如在德国，对于垃圾焚烧这类需要监督的垃圾处理企业，垃圾产生者，处理者以及有关监督机构事先会共同制定一个垃圾处理方案，监督机构承认这个处理方案后，会向垃圾产生者和处理者出具一个“垃圾注册执照”。在每次清运、分拣，到垃圾焚烧，直至最终进入填埋场时，会有“跟踪单”来记录整个流动、处理的过程，以监督这次垃圾处理是否根据拟定的处理方案进行。正是这种强制管理和监督，对垃圾处理才能做到真正的减量化、资源化和无害化，保证垃圾处理的全过程对环境的二次污染最小化。对企业而言，严格的监督管理将垃圾处理的环境管理目标和企业的经济效益紧密联系在一起，通过改变企业的生产成本改变着企业的环境行为，从而将企业的环境管理完全纳入到严格的监督管理框架中。

　 垃圾处理技术发展

　　一是垃圾焚烧是发达国家普遍采用的垃圾处理技术，如何降低垃圾焚烧污染物排放总量和提高垃圾焚烧余热的利用效率，一直是发达国家研究的方向。比如，富氧燃烧和烟气回流的垃圾焚烧技术，采用了专门的制氧设备，将纯氧加入一次风，大大减少了一次风的需求量，同时，与部分烟气回流相结合，将最终烟气排放量减少了35％，从而大大降低了污染物的排放总量。北欧地区国家，越来越多地采用供热、供气和发电相结合的方式，极大地提高了垃圾焚烧余热的利用效率。

　　二是垃圾生物预处理技术与垃圾焚烧处理技术相结合。生物处理是近年来在欧洲发展较快的综合处理技术，其典型的一种方式就是通过对生活垃圾的生物处理(经过破碎，初步发酵和简易分选)，使垃圾中的有机物初步降解，垃圾中的水分减少，热值提高，从而提高垃圾焚烧发电的效率。从直接成本角度看，垃圾综合处理可能会带来额外的成本，但是从全成本分析和对生态环境的综合影响角度来看，在综合处理基础上的垃圾焚烧发电，无论是从资源和能源利用效率。还是减少污染物排放水平方面看，无疑会有更高的综合效益。

　　北京市垃圾有机物含量多，含水率高，采用生物预处理与垃圾焚烧处理或堆肥处理技术相结合，无疑是一条可行之路，是发展方向。

　　发达国家内涵丰富的环境立法体系，健全，高效的垃圾管理体制，以源头减量，回收和循环再利用为主导方向的垃圾管理理念，完善的垃圾监管机制和措施，先进的垃圾处理技术，以及在垃圾管理立法和推进依法管理方面的做法和经验，都给北京市以启示和较高的借鉴价值。