中国寺产流失的法律分析——以法源寺为调查研究个案（1）

中国寺产流失的法律分析——以法源寺为调查研究个案
　　姬玉洁
　　[提要] 本文从牛街房管所拆除法源寺西跨院的事件展开，围绕该事件讨论法源寺的产权归属和维权主张，根据此分析总结出北京市寺庙的维权困境：由国家确认的寺庙房产（以下简称“寺产”）产权得不到社会各界的尊重和承认；寺产产权并不归属于寺庙本身，寺庙无法以法定权利人身份提出维权主张也不能保证当下享有的寺产权益。本文接下来便详细分析我国建国以来的寺产规范，探讨造成寺庙维权困境的原因：“寺产公有”的政策，模糊了寺产的权利边界，使政府部门成为寺产的最终控制人或者使寺产成为“无主财产”；模糊的“产权”概念，不能准确界定佛教组织享有的具体权利，加剧了“寺产公有”制度带来的弊端；寺产产权错误地归给佛教协会，使寺产陷于无有效权利人保护的状态，且由于佛教协会的职能错位，政府权力透过佛教协会，集中、全面地控制寺产的管理、使用和收益，佛教界实际上丧失了其享有的寺产权益。
　　本文在此基础上通过对古典财产权理论的阐述，进一步探讨我国的寺产制度的本质：国家通过公权力将私主体应然的所有权收归国有，再以行政许可的方式把与所有权有关的部分财产权授予给私主体。这种授权方式本身不具正当性，行政权的运作几乎缺乏约束，授予给私主体的财产权也没有明确的界定和保障。这样，国家任意地行政决定将主导私主体财产的存续、利用和保护,寺产根本上缺乏法律保障，佛教组织的财产权和信徒的宗教信仰自由受到严重侵犯。所以，我们需要确立寺庙对寺产的所有权，恢复佛教组织自治并依法治理宗教，以建立正义的寺产制度。
　　关键词：寺产公有 产权 佛教协会 财产转让许可
　　党和政府一直以来高度重视宗教问题，坚持贯彻宗教信仰自由政策，维护宗教界合法权益。就宗教房产而言，建国以来特别是文革以后，党和政府制定了一系列法规政策，旨在落实宗教界对其房产的权利。然而，尽管有这些法规政策，宗教界对其房产的权利在现实中仍然得不到维护，宗教房产被社会各方肆意侵占、使用，这一问题在佛教界尤其突出。
　　解放以后，位于北京市的1200多座佛教寺庙被拆毁了将近一半，只有623座的产权[1]被登记在册，而这623座保留下来的寺庙中，现在真正归还给佛教界作为宗教活动场所管理使用的只有六座（包括汉传佛教与藏传佛教在内）。[2]这六座寺庙之所以被归还，是因为其在佛教管理和佛教历史文化发展中至关重要的地位，比如，已归还的广济寺为中国佛教协会所在地，法源寺为中国佛学院、中国佛教图书文物馆所在地，广化寺为北京市佛教协会所在地。当然，这六座寺庙也不是所有部分都归还给佛教界。其他未归还的寺庙和这六座寺庙中未归还的部分都被社会各方侵占，即使这些寺庙产权落实在佛教组织[3]名下，佛教组织也无权管理、使用，最多只能收取少量房租，比如，“北京市门头沟区政府将檀柘寺、戒台寺二十年门票收益捆绑上市；海淀区政府控制的大觉寺租给了私人开了饭馆和茶馆；文化部强占的北京柏林寺作了房屋租赁生意…”。[4]几千年遗留下来的寺庙房产（以下简称“寺产”）在这样肆意的管理使用中遭到严重破坏，甚至逐渐消亡；佛教组织的财产权益受到重大损害，其活动范围也一再被缩小；另一方面，即便是归还给佛教界作为宗教活动场所的六座寺庙，寺庙僧众甚至整个佛教界也无法保证对寺产自主的使用、管理权。
　　寺庙的使用现状引发我们思索：中国寺产大量流失的原因何在？为何相关的法规政策未能有效保护佛教组织对寺产享有的权益？我国的寺产制度有何问题？改变这一现状的根本措施何在？本文试图对这些问题的答案做一些粗浅的探索。
　　宗教房产的利用与保护是一个较敏感的话题，特别是历史上遗留下来的宗教房产问题，产生于特殊的历史背景下，涉及到政府和宗教团体，政府不同部门之间，非教徒和教徒等各个方面的现实的经济利益，问题盘根错节、十分复杂、难以解决。国内少有针对这一问题的研究文献。较早涉及这一问题的研究是我国著名民法学家孙宪忠先生于1991年发表的《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题》[5]一文，这篇文章主要从民法学主体理论探讨宗教财产权的归属，提出“财团法人财产所有权”概念，为寺观、教堂对自身财产的所有权提供了理论依据。然而，文章并未调查宗教财产使用的现状也未对宗教财产的相关法规进行梳理和分析，缺乏对我国的宗教财产制度的系统探讨；所讨论的是笼统的宗教财产问题，并未区分宗教财产中动产与不动产的不同情况分别论述，也没有具体探讨不同宗教的财产归属情况。[6]以后的研究文献基本上遵循这一思路：主要从理论上探讨宗教财产权的归属问题，较少涉及对我国不同宗教房产利用现状的阐述和宗教房产政策法规的详细分析，[7]也缺少从宪法层面对宗教房产制度中国家权力运作模式的分析，使读者对中国的宗教房产制度缺乏较全面和清晰的认识。
　　本文则选取佛教领域的房产利用问题，从调查寺庙使用、管理寺产的现状入手，找出寺产保护的困境所在，并主要通过对我国现行寺产法规政策和佛教管理体制的详细分析和对我国寺产管理模式的探讨，力图较清晰地向读者呈现我国的寺产制度，找出寺产得不到保护的原因并总结出基本的改革方向。本文讨论的是北京地区的寺产问题，但所反映的问题根本上涉及国家普遍的政策法规和管理模式，相信下文的分析具有普遍意义。此外，本文主要选取了北京市的法源寺作为调查研究对象：法源寺是北京市归还给佛教界使用的六座寺庙之一，而且还存在部分未归还的寺产，对寺产问题研究具有典型性：我们一方面可以考察法源寺对已归还部分寺产的使用情况，另一方面也可以探讨部分寺产得不到归还的原因。在介绍法源寺情况的同时，本文也会附带介绍其他典型寺庙的寺产情况，相信可以较完整地反映出佛教寺产面临的问题。再者，本文主要讨论国家对历史遗留寺产的管理制度。[8]
　　本文分为四大部分，第一部分主要介绍法源寺寺产的使用与管理现状，找出寺产使用管理面临的主要困境，进而提出本文的研究问题；第二部分主要分析规范寺产的政策法规和佛教管理体制，从中找出寺产被侵夺的原因；第三部分主要从理论分析私有财产权的性质和国家的保护职能，进而指出我国寺产制度的本质和非正当性所在；第四部分将针对前面几部分的论述，总结我国寺产制度的问题，并提出改革的基本方向。
　　一、在使用中流失的法源寺
　　法源寺是北京历史最悠久的古刹，系唐太宗为纪念和超度东征高丽（朝鲜半岛）的阵亡将士而建，在历史上有着重大影响。1956年9月，中国佛学院于法源寺创办；1980年5月，中国佛教图书文物馆于法源寺创立；1983年4月，法源寺被国务院确定为第一批全国重点开放寺庙；2001年4月，法源寺又被确定为全国重点文物保护单位。然而，这一座在中国佛教界有着重要意义的寺庙却渐渐在各单位的肆意使用和管理中破坏、消亡。
　　（一）屡遭拆除威胁的法源寺房产
　　2008年1月14日，我和师兄到法源寺拜访中国佛教协会图书文物馆常务副馆长圆持法师，欲向他了解北京寺庙特别是法源寺的寺产使用情况。从牛街车站下车没走多远，我们就看见几排标有“法源寺×号”的居民楼，在这些楼房周围零星散布着一些类似于寺庙建筑的平房院落，这些平房都已破旧不堪，有的用作居民住宅，有的用来开设街边小店。我们绕着这些房屋走了将近400米才看到法源寺朝南的正门。虽然寺庙以南有一片开阔的绿地，但其他各面都被众多的楼房包围。后来向圆持法师了解到，我们所经过的法源寺西边的居民楼都属于法源寺的产权范围。以前这些楼房所在地都是明清时期的寺庙建筑，控制这些房屋的牛街房管所这几年私自拆除了原来的平房，改建为楼房供当地居民居住。
　　就在2007年9月4日早晨，牛街房管所又意图拆除法源寺西跨院将近12间房屋。西跨院原为法源寺供奉文昌、城隍所在，属于法源寺西中轴的重要组成部分。大约在1996年牛街房管所就在佛教界未知悉的情况下，偷偷把房屋所有权转到房管所名下，把房屋变成其可以任意处分的财产。2007年9月4日早晨，房管所以西跨院房屋破旧，影响居民居住安全为由，拆除西跨院，拟改建为红砖瓦房。
　　拆除第二天，法源寺才发现该问题，马上电话向中国佛教协会有关领导反映情况，寺内僧众也到拆除现场抗议，并将房管所拆下来准备作为废品处理的房梁、门墩石等一部分建筑材料抢救回寺庙保存。但是，寺内僧众的抗议并没有阻止房管所的拆除行为。9月7日到9月10日之间，法源寺向北京市文物局反映情况，寺庙住持一诚法师写信给北京市市长请求帮助。一诚住持在给北京市市长王歧山的信中说道：“该院……虽然解放以来被居民占用，并由政府房管部门经管，但产权一直属于本寺所有。根据法源寺的现状来看，产权隶属于本寺而由房管部门经管，被居民占用的古建筑面积估计约有6000平方米之多，这些建筑除了具有佛教属性外，更重要的在于是古都历史文化的重要体现”；法源寺在写给北京市文物局的信中也提到：“住在该院的马老先生讲，他们‘文革’前在此居住，房租是直接交给法源寺本身，‘文革’期间才完全被房管部门控制。这就从另一个角度说明，该院一直是属于法源寺的重要组成部分，虽然‘文革’造成了这样一个遗留问题，但不能改变该跨院应有的属性”。这些请求引起了重视，在政府部门的命令下，房管所不得不停止拆除行为，重新复建西跨院，但是即便复建也修得不规范，很多拆毁的部分也没有得到恢复。据圆持法师所述，房管所完全可以通过对房顶的修缮保证居民居住安全而不必须拆除整个建筑，只是因为房屋是明朝建筑，修缮的费用远高于拆毁房屋再重建的费用，房管所才选择直接拆除整个建筑。
　　法源寺在该事件的维权主张中强调了两个事实：一是声明法源寺一直享有该跨院的产权，另外则强调跨院重要的历史文化意义和作为珍贵文物的保护价值。这就提出两个问题：第一，寺庙的产权是什么含义；其是否如一诚法师所述归属于法源寺本身？第二，法源寺基于什么权利向有关政府部门提出保护寺庙建筑的要求又为何强调房屋的历史文化价值而非佛教属性，以引起政府部门的重视？
　　（二）法源寺的产权状况
　　据圆持法师所述，解放前法源寺本身就对寺产享有所有权。到解放前为止，寺庙的占地面积东到西砖胡同，西到教子胡同，南到法源寺前街，北到法源寺后街，总计约有90000平方米，建国后，北京市房地产管理局于1956年向法源寺颁发了藏字第10285号《房地产所有证》，以证明坐落于宣武区，四至分别为：法源里1-4、6-12及10号后门，法源后街甲、乙、丙及14、17-19、21号及甲，法源前街1、及甲、乙、及1号二旁门、车门，西砖胡同，8、9及甲、甲9车门、乙9、10-15、乙16、17及甲、乙的房产为法源寺本身所有。这一房产范围基本上与解放前法源寺的四至相符。但是实际由僧众管理并作为宗教活动场所使用的寺产只有寺庙的中轴线部分。僧众虽然可以使用、管理这部分场所，并取得场所内的收益权，但却不能处分这些由其管理的寺产。而这部分寺产之外的上万平方米寺产被社会各单位占据，寺庙无法管理使用。[9]由于在当时公有制的大背景下，寺庙的产权范围没有排他性的效力，寺庙无法主张自身权益，只能任凭这些单位占用。但是，在文革前，这些被占用寺产的房租收入仍然归寺庙所有。[10]可见，在这种制度下，法源寺《房地产所有证》上记载的权利并不是严格意义的所有权。而权属证上的房产也需分为两类界定具体权利内容：对于宗教活动场所等可以由法源寺实际占有、使用的寺产，寺庙享有使用、管理、收益权；对于被其他单位占用、使用、管理的寺产，寺庙一般只享有房租收益权。[11]
　　1966年文化大革命开始，全国处于无政府状态，法源寺原有的产权被错误转移到占用单位名下，各组织单位将僧人赶出寺庙，对寺庙滥加使用、破坏。对于未由僧人使用管理的房产，占用单位据为己有，不再向寺庙交付房租。这时牛街房管所开始接管法源寺的部分房屋，房租也由其收取和管理。文革结束后，政府颁布一系列政策法规，旨在纠正文革期间错误的寺产处分行为，恢复佛教界寺产权益。20世纪80年代初，法源寺在文革前的产权范围逐渐得到恢复。文革前作为宗教活动场所使用的寺产也得到开放，原来的僧人住进寺内，负责该场所的日常管理与经营。但是僧人可以管理使用的寺产仍然只局限于寺庙的中轴线部分，对于周围被其他单位占用的房屋，寺庙仍旧无法收回、无从管理，只能任凭这些寺产“在使用中破坏、在管理中消亡”。[12]像牛街房管所这样的政府部门还利用职权之便，公然把属于法源寺的房产登记到自己名下，为其随意处分、使用这些房产大开方便之门。
　　然而，法源寺得到恢复的产权不久后又被转走了。北京市政府在20世纪90年代初期根据属地管理的原则，将北京所有经过登记的623座寺庙产权转到北京市佛教协会名下。北京市佛教协会成为北京市寺产的法定权利人，寺庙也相应丧失了其作为产权人的地位。寺庙房产的管理权和收益权都归于北京市佛教协会。而据圆持法师所述，这些寺产权益名义上归属北京市佛教协会，实际上由北京市宗教局下属的宗教房产处经管，所有的收益都由其控制，在有利可图的情况下，这些收益被转让给他人或用来投资，佛教界无从知悉或知道了也无可奈何。这样，寺庙不能再像以前那样，享有宗教活动场所的使用、管理、收益权，也无法取得其他单位占用房屋的房租收入。比如已开放为宗教活动场所，由北京市佛教协会管理的雍和宫，成立了一个寺庙管理委员会，对寺庙的财产、经营等事项进行管理。管理委员会中掌握实权的人员基本上都是政府宗教管理部门派出的官员。北京市宗教事务局、北京市佛教协会通过控制寺庙管理委员会控制寺庙，寺庙喇嘛本身无管理权。此外，雍和宫的门票、香金、功德箱的收入都由有关部门控制，每年的收入和花费，喇嘛都无权过问。
　　而法源寺作为中国佛学院和中国佛教图书文物馆所在地，由中国佛教协会直接管理。由于中国佛教协会的抗衡，寺庙僧众对目前使用部分的寺产仍然享有基本的使用、管理和收益权，还不至于被地方政府部门控制。但是，法源寺已无法获取其他单位占用房屋的房租收入。不仅如此，北京市佛教协会与北京市宗教局为了获取更大的利益，在前些年还想以登记在北京市佛教协会名下的产权为由，收走由中国佛教协会直接管理的广济寺、灵光寺和法源寺现有的寺产权益。最终在中国佛教协会的强烈反对下，他们才放弃此决定。这说明，法源寺现在对其占有寺产享有的权益是不稳定且没有制度保障的。
　　（三）法源寺的维权主张
　　在拆除事件中，牛街房管所违法地行使了其行政权力。首先，其不顾法源寺西跨院房屋产权从来不归其所有这一事实，在违反法定程序的情况下，擅自把产权登记到自己名下，是公然侵犯产权人权益，违法行使职权的行为。该产权转移行为应属于无效行政行为，牛街房管所不能因此取得房屋产权。这样，其拆除的房屋应属于宗教团体或宗教活动场所的房屋。2005年颁布的《宗教事务条例》第33条明确规定：“因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的，拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。”而牛街房管所既未与房屋产权人进行协商，也未征求宗教事务部门的意见就擅自拆除房屋无疑是违法侵权行为，房屋产权人有权要求其停止侵害、恢复原状、赔偿因其拆除行为造成的损失。
　　然而，如前所述，法源寺的产权已转移到北京市佛教协会名下，其已不再是西跨院的适格权利人。其向政府管理部门反映西跨院拆除情况最多只能算做一般公民对毁坏文物行为的投诉、检举。那么，作为真正权利人的北京市佛教协会为何没有出面维护自身权益，甚至也没有支持法源寺的维权主张呢？据圆持法师所述，由于北京市佛教协会不实际使用寺产，他们一方面不能及时且清楚地知道寺产的破坏情况，另一方面也与寺产没有利害关系，没有保护寺产的积极性。实际上，无论是法源寺主张收回被占用的寺产还是主张维护寺产受到侵犯的权益，作为寺产法定权利人的北京市佛教协会都没有出面或是予以积极配合。不仅如此，由于真正经管寺产的是宗教事务局下属的宗教房产处，宗教事务局在房产处分中的意见具有决定意义也直接影响佛教界的维权主张，如果宗教事务局同意拆除寺产，佛教界的产权人往往也无法阻止。
　　再者，法源寺在向有关部门提出保护请求时强调的是寺庙重要的历史文化价值，而没有突出寺庙对佛教发展的重要意义。因为，根据我国现行的政策法规，不是佛教界的所有房产都可以用做宗教活动场所，进行佛教活动、宣传佛教教义。佛教界欲把其产权范围的寺庙作为宗教活动场所使用，需得到宗教管理局的审批并在宗教管理局登记，[13]政府可以自由裁量作出是否审批与登记的决定。这其实说明，寺庙是否对佛教发展有重要意义是政府部门根据其自由判断决定的问题。法源寺中轴线部分被归还给佛教界做宗教活动场所，是政府肯定这部分寺庙对佛教发展的重要意义，而像西跨院这样的建筑，政府并没有看到其在佛教发展中的重要意义，无意将其作为宗教活动场所使用保护。也难怪这些房产一直被牛街房管所控制着，法源寺多次向其收回管理权、使用权都未果。法源寺住持、中国佛教协会会长一诚法师在2005年3月4日曾向国家宗教局和北京市政府提案，建议搬迁法源寺产权范围内的居民和有关单位，将产权范围内寺产的使用权和管理权完全交给法源寺，一诚法师提出的主要理由是恢复法源寺的历史风貌，重现历史上法源寺的原型。的确，只有法源寺作为历史文物的保护价值和历史上的建筑范围是不容有关政府部门质疑和改变的。
　　其实，法源寺的情况反映了北京市寺庙面临的使用与保护困境：一方面，经国家确认的寺产产权得不到社会各主体的尊重和承认；绝大多数的寺庙不能被佛教界用做宗教活动场所开放以服务、发展佛教，却被各政府部门和社会单位理所当然地占用着，他们肆意地拆改、破坏寺产，大肆搜刮寺产的经济利益，甚至用其控制的寺产欺骗、掠夺佛教信徒；[14]而佛教界无法阻止这些占用、破坏与掠夺行为，只能不断向更高级别的政府部门反映情况，期待政府部门一时的重视和英明决策，暂时地收回寺产或阻止破坏。另一方面，佛教界享有的仅有的寺产权益不归属于实际使用寺产的寺庙本身，寺庙不但无法以法定权利人的身份主张寺产权益，甚至无法保证原本对于寺庙的使用、管理和收益权，寺产权益通过政府的管理机制最终流入相关政府部门。
　　实际上，由于中国佛教协会的抗衡，法源寺还可以作为一个相对独立的主体存在，并以自身名义提出维权主张。而其余被社会各方占用或产权被北京市佛教协会实际收走的寺庙无法形成自身意志并以主体的形式出现，这些寺庙的权益维护只能依赖于佛教界有识之士的奔走呼吁。
　　要理解这些现象出现的原因，还需进一步分析我国的寺产规范和佛教管理体制并探讨寺产制度的本质。
　　二、我国寺产制度的实证分析
　　建国以来，我国关于佛教界寺产的规范主要是政策性或行政性的命令和法规。其中主要包括20世纪50年代中共中央关于佛教问题和佛教协会的政策（规范的名称和具体内容见后文分析）；文革结束后，为解决文革期间寺产占用问题，20世纪80年代中共中央落实佛教房产的政策和国务院、国务院宗教事务局发布的有关宗教房产的行政性命令。20世纪90年代，国务院颁布了一系列规范宗教界专项事务的行政法规，其中有部分内容涉及宗教房产。2004年11月31日，国务院颁布综合性法规《宗教事务条例》，把90年代的宗教事务各专项法规统合到条例中。但是，这些行政法规只是对建国以来的政策和行政性命令进行规范化的整合，并未实质改变建国以来的规定。
　　（一）模糊的寺产权利边界
　　1．寺产公有的规定
　　建国以来，为了控制宗教的社会影响，贯彻党的公有制政策，国家对历史上遗留下来的宗教组织、教职人员、宗教财产进行了清理：关闭了一些宗教组织，减少了一部分教职人员，重新确认与分配宗教财产。对于宗教组织原有的房产，[15]只有经国家正式登记承认才能作为宗教房产，而未经登记承认的部分，即使其历史上曾作为宗教房产，也不能在新中国的法律体系下适用有关宗教房产的政策，受到保护。这部分经国家正式承认的宗教房产范围是：“①各地土改后正式登记为寺庙教堂财产的；②51年前后各地根据1950年12月29日政务院《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》对天主教、基督教实行专门登记时登记的宗教团体房产；③各地政府正式承认的其他宗教团体或寺庙教堂的房产。”[16]国家房地产管理部门不仅登记了这些经政府确认的寺产的四至范围，还颁发给寺庙载有寺产四至范围的《房地产所有证》，并明确寺庙本身作为寺产的所有权人。
　　然而，在这些看似确立寺庙对寺产所有权的政府行为之外，党和政府又通过一系列政策规定了这些寺产的归属。1951年6月16日《中共中央关于汉民族中佛教问题的指示》指出，任何佛教团体均无处理寺庙财产之权；1952年12月《中央宣传部、中央统战部关于成立佛教协会的指示》规定：“关于寺庙产权问题：寺庙为社会所公有，僧尼一般地有使用权，但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。”这些政策只把寺庙视为一般房产而非法律主体，而且这一房产的所有权归社会公有，[17]使用权则一般地由僧尼享有。在这样的规定下，寺庙的《房地产所有证》失去了实质意义，各政府部门和社会单位可以以寺产公有为由，肆意地占用，而寺庙在公有制的大背景下无法主张其房产权益，只能任凭寺产被占用。
　　文革期间，受极左路线的影响，寺庙被社会各界占用、破坏，50年代初期经政府确认并登记在寺庙名下的寺产权益也转移给各社会单位。文革结束后，为弥补期间给宗教界带来的重创，保障宗教职业者和宗教组织的生存和发展，国家又确立了一系列宗教政策，意图保护宗教界财产。1980年7月，国务院国发1980[188]号《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》规定：“佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有”。此外，该规定对文革期间被占寺产的归还问题做了专门规定：要求有关单位将其侵夺的宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的折价付款；文革以来停付的包（定）租费，按国家有关规定，予以补交；文革期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，折价付款。1984年8月4日（84）宗发字310号《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》（以下简称“1984年回复”）进一步解释，国发1980[188]号文件中所说宗教团体房屋的产权是指解放后、文革前政府正式承认的各宗教团体房产。从以上规定可知，文革后政策中的归还要求仅针对文革期间对寺产的侵占与破坏行为。需要归还的是文革期间被错误转移到其他组织名下的产权和文革期间被占用的寺产，以恢复政府在文革前对寺产的界定范围和寺产在文革前的使用状态。至于文革前被社会各界大量占用的寺产，政府并没有归还给佛教界使用的意图。所以，80年代的宗教房产政策并没有任何突破，而只是对50年代宗教房产政策的延续，或者说旨在恢复50年代政策中确立的内容：寺庙作为寺产权利人的主体地位仍未得到承认，寺产为社会公有的政策仍未被改变；文件中提及的产权仍然没有实质意义，社会各界仍可继续侵占、使用寺产。
　　寺产公有的政策使国家成为寺产的所有者，由于国家是一个抽象主体，国家所有又必须体现为国家具体的政府机构所有。这样，具体的政府机构成为寺产最终使用权、管理权与处分权的享有者。建国后文革前，作为国家代表的中共各级委员会、各级人民政府最终决定寺庙的用途、管理。虽然房地产管理部门为寺庙颁发确定其寺产权属四至的所有权证，这些政府部门仍可以把权属范围内的寺产安排、分配给各政府机关和单位管理、使用。当然，为了党统一战线的建设需要，政府仍然会保证少数寺庙归僧尼做佛事使用，而只有这些政府决意归僧尼作为佛事使用的寺产才能保证不被其他单位占用。包括法源寺部分寺产在内的六座寺庙之所以能归还给佛教界，其实都是因为它们在佛教界具有非常重要的地位，政府为了树立其支持与发展佛教的形象，不得不归还。而对于其他绝大部分寺产，政府并不认其为佛教发展所必需，也未决意把这些寺产归佛教界按佛教目的使用，佛教界自然无法要回这些寺产，这也可以解释为何文革后的宗教房产政策旨在恢复文革前的寺产使用状况而未有任何突破。不仅如此，政府的这种决意没有制度保障也会随时变化，佛教界对寺庙的使用完全依赖于政府不确定的意志。
　　文革结束后，宗教事务部门作为主管宗教工作的职能机构，对宗教界内部各方面事务行使行政领导和监督的职能。就佛教寺产而言，宗教事务部门主要管理实际归佛教界使用的寺产，佛教组织作出寺产使用与管理的重大决定一般都需要征求宗教事务部门的意见，得到其同意。此外，我国历来的宗教政策都只肯定宗教组织对宗教房产的使用权，否定其处分房产的权益。这一政策被《宗教事务条例》第32条继承：“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。”然而，这一限制并非意味着任何人或团体都不得处分该部分房产，该条例第33条同时规定，如果国家因城市规划、重点工程建设需要征用并拆迁宗教房产，在与宗教组织协商的同时，还需征求政府宗教事务部门的意见。而所谓“征求宗教事务部门的意见”实际上是得到宗教事务部门的批准、同意，[18] “协商”对于宗教组织而言，与其说是对其所有权的承认和程序保障，不如说是对其支持和服从政府行政行为义务的告知，[19]所以处分宗教房产的程序重点在于宗教事务部门的批准、同意。宗教事务部门实质上成为国家对寺产行使所有权的代表，最终决定可以由佛教界运营的寺产的管理、使用和处分。
　　可见，寺产公有的政策使国家全面介入到佛教界对寺产的管理与使用中：寺产的使用主体和用途由国家决定，已归佛教界使用寺产的具体使用、管理和处分也由国家最终决定，甚至佛教界对寺产的保护都依赖于国家的决意和态度。
　　另一方面，国家作为寺产的所有者也很可能使寺产成为“无主财产”。因为代表国家行使所有权的政府机构并不实际使用寺产，寺产的状况好坏，寺产是否归佛教界实际使用，是否给佛教界带来益处并不会给这些政府机构带来直接利益。政府机构既不能及时知道社会各方面对寺产的破坏，也没有保护寺产，维护佛教界权益的积极性，所以他们往往怠于行使保护寺产的职责或权利。而佛教界的维权主张，往往被各占用、破坏单位以“寺产公有，佛教界无权对该部分寺产主张权益”为由驳回。这样，社会各方面可以更加安心地占用与破坏寺产。佛教界只有通过不断地向有关政府机构反映情况，期待政府机构对寺产保护问题的重视，才能暂时地防止寺产被占用单位肆意占用与破坏。所以，牛街房管所竟然可以把法源寺产权证名下的寺产偷偷转移在自己名下，长达十多年之久都不为人知；在寺庙僧众当场抗议下，牛街房管所仍旧没有停止拆除行为，只有当寺庙向市政府反映情况，相关领导重视这一问题并责令牛街房管所停止拆除行为，对寺产的破坏行为才能得到暂时制止。如果说20世纪50年代的寺产公有政策产生于生产资料公有制和左倾思想的大背景下，情有可缘。文革结束，甚至改革开放后这一落后的政策仍旧延续，不能不说是改革中一个重大漏洞。
　　退一步而言，尽管国家作为寺产的所有权人会给佛教界使用寺产带来种种严重危害，但若是国家能清楚界定佛教组织享有寺产权益的具体内容，这些财产权利也可以在一定程度对抗国家所有权对佛教组织财产权的控制、干预和社会各界对寺产的各种侵犯行为，从而可以减轻危害。正如在物权法下，定限物权在一定范围内可以限制所有权，且有一定的排他性。然而，即便是这样的制度也未体现在寺产规范中。
　　2．模糊的产权概念
　　1981年1月《最高人民法院、国务院宗教事务局批复的上海市高级人民法院、上海市宗教事务局〈关于寺庙、道观房屋产权归属问题的请示报告〉》（以下简称“1981年批复”）中规定：“寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小寺庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归宗教团体市佛教协会与市道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变其所有权，并应按照中共中央国务院中发[1980]22号及国发1980[188]号文件精神落实政策，产权归还各宗教团体。”这一规定在肯定寺产公有制度的同时，提出产权归佛教协会所有的概念。这种提法同样体现在1984年回复中。[20]由于僧、尼一般在寺庙中居住、修行，其自然要使用寺产，这种使用只是一种事实状态，并不是一种法律意义上财产权。而真正享有寺产权益的是僧、尼所在的佛教组织，相关规定笼统地以“产权”一词指代佛教组织享有的权益，那么产权的含义是什么？具体包括哪些财产权益？
　　“产权”这一概念是我国改革开放以来引入的，它更多地是一个经济学术语，严格意义上并不是一个法律概念。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》给出的定义是：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。而实际上，对于产权的概念，国内外学者众说纷纭，没有定论：其曾经被定义为所有制、所有权、使用权、权利结构、行为权、权利束等。[21]我国主要把这个概念运用在国有企业的财产权中。在国有企业中，最主要的财产权利是国家对其投入到企业中财产的所有权和企业对国家投入财产的经营权、使用权。而根据相关法律规范，这些财产所有权和与所有权有关的经营权、使用权等财产权益被称为产权，[22]其中，国家的财产所有权被称为原始产权，企业对国家财产的经营权、使用权被称为法人产权。
　　可以推知，“产权”概念在我国的法律规范中实际上是指所有权和与所有权相关的财产权，可以用“财产权”一词代替。而上述宗教政策法规中出现的“产权”一词在不同的语境下，既可以指称所有权，又可以指称经营权、使用权等其他财产权益。而在1981年批复中，由于已明确寺庙等宗教用房屋的所有权归社会公有，可以初步推知，“产权归宗教团体市佛教协会与市道教协会所有”是指与寺庙等宗教用房屋所有权有关的使用权、经营权、收益权等权益归宗教团体所有。[23]
　　还需要说明的是，1983年《国务院批转国务院宗教事务局〈关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告〉的通知》（以下简称“《全国重点寺观通知》”或“该通知”）也使用了“产权”概念，却规定：“重点寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等，一般以“文化大革命”前的范围为界限，归由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。”该通知中提到的全国重点寺观主要是一些座落在风景名胜区或是国家和省级重点文物保护单位的寺观，这些寺观都有重要的历史文化价值。20世纪80年代初期，国家为了发展旅游事业，同时落实党的宗教政策，面对当时各地旅游设施少、资金严重不足的情况，便首先将佛教、道教长期管理、经营的著名寺观作为旅游资源开发，优先开放这些宗教场所，并解决它们在文化大革命时被损坏或占用的问题。实践中，这些寺庙的所有权仍然归国家所有，僧人可以把一些部分作为宗教活动场所管理使用，和一般寺庙的权属关系没有区别，只是文物、园林部门对其有更多的管理权。[24]所以可以推知《全国重点寺观通知》中“产权属社会公有（即国家所有）”主要指寺观的所有权归社会公有。这也可进一步说明产权概念的模糊性，在不同语境下可以指代不同财产权益，难以用其准确界定宗教组织具体享有何种财产权利。
　　在实践中，不同利益主体对该通知中“产权”概念的理解还会出现混乱：很多寺庙之所以被文物、园林部门占据，使用、管理、收益权被文物、园林部门据为己有，佛教界无法收回该部分寺产的权益，原因之一便是主管重点寺观的文物、园林部门把《全国重点寺观通知》中的产权概念和宗教组织享有的产权概念等同，认为不仅寺产的所有权归国家，使用、管理和收益权也归国家所有，而文物、园林部门作为文物所有者国家的代表，自然就享有作为文物的寺庙的使用、管理、收益权，而佛教界对这些寺产不享有任何权利。这同样是产权概念给佛教界使用、保护寺产带来的困境。
　　虽然从法源寺实际享有的寺产权益和圆持法师对其他佛教组织权益的叙述，可以推知，在寺产的产权范围内，佛教组织对实际归佛教界使用的寺产享有管理、使用和收益权，无处分权；对被社会各界占用的寺产没有管理、使用权，只能对寺产的使用予以一定的监督并基于产权收取这些寺产少量房租。但是这些内容只是实践中的一般惯例，并没有在政策法规中明确规定，所以佛教组织享有的权益其实是没有法律规范保障的。包括现行法律效力最高的综合性宗教法规《宗教事务条例》在内的政策法规虽然提及宗教组织的房产权利，也没有明确该权利的具体内容，却较明确地规定了政府部门对宗教房产的控制与处分权力。[25]这一模糊的权利边界难以防止国家权力的入侵，甚至只能通过国家权力范围来界定产权内容，即国家行使权力之外剩余的权益归属佛教组织。
　　不仅如此，我国目前的宗教管理措施都是以行政法规、规章或是行政命令的形式出现，国家可以轻易扩大其权力范围压缩宗教组织的财产权利。所以宗教组织实际享有的寺产权益随时可能被政府部门收走。
　　同样，模糊的权利也给社会其他组织侵犯宗教组织的财产权利留下破口：比如很多占用单位以佛教组织没有明文规定的房租收益权拒绝向佛教组织交纳房租，佛教组织无法从现有规范中找到依据，只能诉诸建国以来的一贯做法。而这种所谓的“惯例”却不被很多占用者承认。
　　这样，佛教组织对寺产享有的财产权被公有制的政策模糊了权利范围，又被含义不明的产权概念模糊了权利内容，权利失去了清晰的边界，自然无法有效防御无论是来自国家，还是社会各方面的侵犯。不仅如此，这一模糊的权利也归属不清。
　　（二）归属不清的寺产权利
　　1．寺产权利归佛教协会享有
　　文革前的宗教政策虽然没有明确界定寺庙本身作为寺产权益主体的地位，实践中仍按照历史上的传统做法，把产权登记在寺庙名下。寺庙[26]至少还可以依据这一产权享有一定的权利：包括使用、管理宗教活动场所，收取宗教活动产所的经营收益和被其他单位占用房屋的房租收益。文革后，国务院于1981年12月批转宗教事务局制定的《关于汉族地区佛教道教寺观管理试行办法》（以下简称“《佛道教寺观管理办法》”），第9条，第2项承认寺观的宗教收入、生产收入和其他收入，均归寺观集体所有，主要用于解决僧道生活、寺观维修和寺观内日常开支。任何单位不得抽调寺观资金。这一规定在一定程度上承认了寺观作为财产权利主体的地位。但是上文提到的20世纪80年代的宗教房产法规政策，把所有宗教房产的权利主体都确定为宗教团体，就佛教而言，所谓宗教团体就是指佛教协会。此外，这些规定并未承认寺庙作为产权主体的地位，只是笼统规定寺庙僧众可以使用、管理寺产。根据宗教房屋产权归属宗教团体的政策，20世纪90年代初期，北京市623座寺庙的产权被转移到北京佛教协会名下，由于大部分寺产已被社会各方占用，佛教界不可能实际经营管理，实际转移到佛教协会名下的权益主要是归还给佛教界使用的寺庙的经营管理权和收益权。对于这些寺庙，佛教协会成立了自己的管理机构，取代寺庙僧众原来的管理机制；寺庙包括门票收入、香金收入、功德箱捐款等收益和被其他单位占用部分的房租收益都归属于佛教协会或其下设的管理组织，这些财产收益的具体数额、使用程序、具体用途、使用数额，寺院僧众都无从得知、无权过问。[27]这样，寺庙僧众只能够单纯地使用寺产，但使用范围、方式在很大程度受制于佛教协会这一产权主体的使用权，具体权限也会大打折扣。
　　问题在于，佛教协会是否应该成为寺庙产权主体。佛教协会相当于宗教界的行业内部领导，即有的学者定义的“社会公权力组织”[28]。一般而言，某一领域的个人或组织体，为了规范该领域的秩序，保障自身利益，促进自身在该领域的发展，会自愿让渡自己的某些权利和自由，设立一个独立于其组织成员，并享有一定的内部公权力以便可以为组织成员提供公共服务并对该领域内成员的行为进行监管的组织。这类组织并不是该领域活动的直接参加者，也不从事该领域内的具体事务，只是充担一个宏观服务者、管理者和裁判者的角色。这类组织的财产一般来源于组织成员交纳的会费，组织提供各种社会服务或兴办社会公益事业取得的收入，社会各方面给组织的捐赠等。其财产也主要用于为领域内成员提供的公共服务。
　　《中国佛教协会章程》规定其自身任务包括维护佛教徒宗教信仰自由和各佛教组织合法权益；向政府反映佛教界情况，就政府宗教法规政策的落实提出建议；支持、督导各地方佛教协会和其他佛教组织自身管理建设和举办活动；兴办佛教教育事业，开展佛教学术文化研究等。[29]而且，佛教组织的财产来源中并不包括其从事宗教活动的收入，却包括佛教界其他组织上缴的佛教事业发展经费。[30]可见佛教协会只是佛教界内部的管理者和公共服务者，并不直接从事宗教活动。而寺产专门用于信徒开展具体的宗教崇拜等活动，佛教协会并没有管理、使用这一财产的目的，也没有从这一财产取得收益的依据。
　　佛教界内部，实际使用寺产的权利主体是寺庙，其从事宗教活动，直接与信众接触，主要使用和控制着宗教财物，是一个宗教系统中的主体和核心部分。这一类主体表面上看是一种财产，实际是财产的聚合体，即在一定独立财产基础上形成的，能独立参加民事关系的法人。[31]这类法人在学理上一般倾向理解为财团法人。[32]财团法人在捐赠的财产上形成：出赠人为某一特定使用目的捐赠出财产后，财产所有权就无偿地从出赠人转移给受赠人，出赠人不仅丧失了所有权，也不能取得法人成员的身份，不能对已出赠财产享有任何权利，更不可能成为寺产的所有权人。因此财团法人的独立人格中没有任何成员因素介入，只有独立存在的，形成法人人格的财产作为主体参与民事关系、承担民事责任。这一取得法人资格的独立财产对自己的财产享有权益。由于财团法人内部没有任何成员可以形成管理财产，参加民事关系的意志，需要根据捐赠人制定的章程或行业规则设立的专门管理组织，负责财产的运营状况并代表法人行使财产权利。寺庙也是完全依靠捐助的财产建立起来，这一独立的财产取得法人资格，由佛教界千百年形成的管理机制经营自己享有的财产，独立核算，独立参与民事权利义务关系，独立承担民事责任。
　　我国政策法规中虽然未明确把寺庙定位为财团法人，[33]却在相关法规政策中肯定了寺庙作为财产权主体并独立参与民事活动的地位。如上文所言，早在1981年的《佛道教寺观管理办法》中，寺庙就对其宗教收入、生产收入、其他收入享有集体所有权。2005年颁布的《宗教事务条例》中明确承认了作为寺庙、宫观、清真寺、教堂的宗教活动场所作为一个重要的宗教组织享有主体地位：这一组织体有权组织集体宗教活动，内部有管理组织、人员、财务、会计组织，有权接受公民的捐献，经销宗教用品，编印内部资料。[34]该条例同时区别规定了宗教团体和宗教活动场所的不同财产权益。并明确宗教活动场所作为房屋所有权主体的地位。[35]实践中，各个已归还给佛教界使用的寺庙都有根据佛教组织规范形成的管理体制，[36]寺庙能够形成自己的意志，独立参加法律允许的民事活动，已经取得了事实上的法律主体资格。所以，无论从理论还是事实来看，寺庙都是一个无法被否认的法律主体，享有寺产的财产权益。
　　况且，我国的大多数寺庙已有成百上千年的历史，古今中外的捐赠者无论来自民间还是代表国家，其意图都是将钱财用于具体的佛教活动，发扬佛教思想，并无意将钱财捐给在教务上管理寺庙的佛教协会。而且包括中国佛教协会和地方佛教协会在内的各级佛教协会都成立于建国以后，而寺庙享有自身的寺产权益已达成百上千年之久，这一权益现在却被确定为归佛教协会所有，这种情况可以视为国家利用强权在无正当理由，未经法定程序的情况下，剥夺一主体的财产权利，分配给另一主体，而这样的行为严重违反正当程序，侵犯公民的基本权利。
　　不仅如此，这种设置实际挖走了佛教界房产的权利人，使得最终没有人能作为这些房产的保护者。寺庙是僧众的家和表达内心信仰的重要场所，与广大信徒有着切身利害关系，唯有他们有责任感保护好寺庙，有积极性为寺产权益奔走呼吁，但现在寺庙的产权已不在他们手中，他们的主张都缺乏权利依据。而作为寺产权益代表人的佛教协会，由于自身并不使用该房产，自然没有保护寺产的积极性；而且很可能在自身利益的驱使下，与政府部门串通，任意处分寺产，损害佛教界的利益。
　　2．佛教协会享有寺产权利的原因
　　（1）佛教协会的特殊功能
　　上文提到，佛教协会是佛教界内部的管理组织，其督导包括寺庙在内的各类佛教组织，并为其提供公共服务。但是这一组织不同于一般的行业协会，其产生于特殊的政治背景下，履行着特定的政治功能。人民政权建立伊始就开始对社会上存在的社会团体进行改造，为了将已有的社会团体纳入社会主义建设轨道，国家于1950年10月19日颁布《社会团体登记暂行办法》，根据这一法规，内务部于1951年制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》，为清理、解散当时存在的社团提供法律和政策方面的依据：国家以不符合社会主义建设宗旨为由，强制解散了大部分社会团体，得以保留下来的社会团体都被纳入国家的监管体系，按照国家的要求重新组建其内部管理机制，并承担国家赋予的某种政治职能。此外，国家在已存在的社会团体之外又主导设立了少量社会团体，以补充国家的管理职能和政治功能。通过这样的清理和登记，独立于政府的社团基本上已经消失，国家将整个社会统合到国家之中，实现了社会的高度一体化。[37]
　　宗教界也在这样的趋势下被统合到国家中：“1950年起，执政党发起宗教界的群众性爱国运动：在佛教（包括藏传佛教）、道教和伊斯兰教内反封建，在基督教和天主教内反帝国主义；意识形态上以‘封建主义者’或‘帝国主义者’作为划分‘敌友’标准。实际上只有支持运动并服从者，才被视为参与执政党统一战线的合作者，从而享有成立全国性宗教团体并登记获得合法地位的权利：1950年政务院曾将‘宗教团体’作为必须登记的六大社会团体之一，强制解散不登记者；禁止反动团体登记成立；对有‘反动行为’的已登记团体，撤消登记并解散；要求登记成立的团体必须以接受政府指导，协助政府为义务”。[38]中国佛教协会便是党和政府为在佛教界内部推进爱国运动，建立统一战线，积极支持并推动设立的。在20世纪50年代初筹备成立佛教协会期间，中共中央统一战线工作部，人民政府宗教事务委员会的相关领导多次与佛教界发起人谈话，出席各种筹备会议，旨在保证佛教协会树立正确的政治立场，明确其重要的政治责任。[39]中国佛教协会自刚成立起，就在章程中明确规定：“本会是中国佛教徒的联合组织，其宗旨为：团结全国佛教徒，在人民政府领导下，参加爱护祖国及保卫世界和平运动；协助人民政府贯彻宗教信仰自由政策；并联系各地佛教徒，发扬佛教优良传统。”[40]此外，佛教协会作为佛教界唯一代表被纳入政治协商会议，承担着在执政党领导下“政治协商、民主监督、参政议政”的政治功能。
　　中国佛教协会成立后，为加强佛教组织建设，方便进行爱国主义学习，政府也许可并支持地方的僧、尼、居士成立新的佛教协会，各省、自治区、直辖市及许多地、州、县相继成立地区性佛教协会。佛教界的内部组织规范对各级协会间的关系作出规定。以汉传佛教为例，中国佛教协会支持地方佛教协会开展会务，并对各省、自治区、直辖市佛教协会(分会)，在佛教事务上实行指导和检查。各级地方佛教协会(分会)有义务贯彻执行中国佛教协会的决议和决定。[41]同时，省级佛教协会在佛教内部事务上对所在省区市的各级佛教协会实行指导和检查。所在省区市各级佛教协会必须执行省级佛协的决议和决定。[42]这样看来，佛教界的组织是一个整体，有一套自己的组织和监管体系：中国佛教协会对地方佛教协会有一定的监督权，地方佛教协会需服从中国佛教协会的决议。但是据圆持法师所述，在实践中由于没有建立实际的执行体制和监管机制，中国佛教协会的决定无法得到地方佛教协会的贯彻，实际上对地方佛教协会并不具备制约权限。地方佛教协会各自为阵，佛教界难以一体统筹发展，加强自身建设和管理成为奢谈。[43]
　　然而，这一现实产生的根本原因在于各级佛教协会的真正监管者、领导者不是佛教界内部的某级佛教组织，而是相应级别的政府部门，各级佛教协会优先服从政府部门的监管决议，而非上级佛教组织的决定。早在1953年5月中国佛教协会的成立会议上，与会人员就考虑到中国地域辽阔，各地区各民族的佛教情况各有不同，以不设分支机构较为妥当；各级地方佛教协会受当地人民政府领导，但不是中国佛教协会的分支机构，不发生上下隶属关系。[44]所以，各级人民政府才是佛教协会真正的领导者。文革后，作为政府专门管理宗教的宗教事务部门成为佛教协会的领导者。各级佛教协会的人事任用，主要取决于各级宗教事务部门，其人事被列入行政、事业编制：“以中国佛教协会为例，本部和直属的中国佛学院、金陵刻经处，国家给予的正式编制名额分别是45名、49名、10名。在中国佛教协会和中国佛学院在编的干部和工作人员中，非信仰者占95%，虽有少量僧人但都是编外人员，在编人员的工作档案关系直接归属于政府宗教管理部门”。[45]再者，佛教协会的经费也被纳入国家财政预决算，相应级别政府的拨款成为各级佛教协会经费的重要来源之一。[46]由于佛教协会的人事和财政都掌握在政府宗教事务部门手中，政府宗教事务部门实际成为佛教协会的最终领导者和监管者，可以轻易地对佛教协会施加压力。这样，佛教协会首先作为政府宗教管理部门的延伸机构，代表政府的意志承担政府管理的职能，而其作为佛教界内部领导维护佛教组织基本权益的功能则往往让位于此种政府管理职能。
　　不仅如此，佛教协会像国家各级行政机关一样，按全国－省（自治区、直辖市）－设区的市－县（市辖区）这种中央－地方－基层的行政区划设置。而我国1998年修订的《社团登记管理条例》规定，在同一行政区域已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的社会团体，登记管理机关不予批准筹备。[47]由于有先在的佛教协会存在，同一地区内由佛教组织和信教群众自发组织的佛教界内部服务与管理组织，将被行政审批机关视为没有成立必要而不以赋予合法地位。由政府控制的佛教协会便在各地区形成垄断地位，协助当地的宗教事务部门管理佛教组织。
　　当寺庙产权转移给佛教协会时，宗教事务部门可以将本地分散的寺产集中到一起，统一管理，同时也可以通过对佛教协会的控制，轻易地控制寺产的使用、管理和收益。所以，实际经管北京市佛教协会名下寺产的是北京市宗教局下属的宗教房产处。该部门有权管理、使用寺产，控制着各寺庙的收益，而佛教协会并不能牵制宗教房产处对寺产的管理使用决策和处分决议，有时甚至为自身利益协助宗教房产处对寺产作出不当处分。寺产收益也不能保证为佛教目的使用，往往被有关部门用于服务自身利益。而佛教界特别是与寺产有切身利害关系的广大僧众往往无法得知寺产的处分行为，或是知道了也没有任何途径阻止。仅有的可归佛教界做佛事使用的寺产又通过这样的制度安排转移到有关政府部门的手中。
　　托克维尔曾经指出：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。如果民主国家的人没有权利和志趣为政治目的而结社，那末，他们的财富和知识虽然可以长期保全，但他们的独立却要遭到巨大的威胁”。[48]某一社会领域中的社会团体应该成为该领域成员利益的维护者和独立的保障者：提供给孤立的社会成员凭个人能力难以获得的社会资源，充分满足个人的需求；“实现公民利益表达和权利维护的制度化和程序化，克服个体表达的离散化和短期效应”，[49]帮助社会成员形成一个自我保护的领域，缓冲国家权利带来的影响，有效保护自身的独立地位。然而，作为佛教界内部唯一的管理和服务组织，佛教协会不仅没有很好地履行其维护保障成员利益的职能，在很多时候反而与政府部门联合，侵犯佛教内部成员的利益，成为政府部门权力渗入佛教界，政府部门掠夺佛教界利益的管道。
　　根本原因在于，佛教协会并非完全产生于公民的自愿结合，更多的是国家主导设置的促使国家权力进入到社会的一种管理机制；其并非依存于社团成员的意志和认同，而依赖于国家权力和国家强制；其主要目的不是为了社团成员的普遍福址，而是为了国家的某些政治职责。所以，尽管佛教协会有一定的独立空间，但其在结构、运作规则、状态方面已经与国家形成了某种形式的同构。佛教协会并不是相对于政府权力的佛教自治领域，而成为政府管理机构在社会领域的延伸，对政府的角色与职能起到了补充作用。[50]
　　作为佛教内部宗教活动场所的寺庙是佛教界内部的重要主体，其需要服从于政府宗教事务部门和佛教协会的双重领导。中国佛教协会制定的《全国汉传佛教寺庙管理办法》第一条规定：“寺庙在政府宗教事务部门的行政领导下，由僧人自己管理；在教内，寺庙接受佛教协会教务上的领导。”所以，寺庙人事与财政等重大事务决定，一般都需要佛教协会和宗教事务部门的双重认可。虽然政府部门的意图是赋予宗教事务部门在双重认可程序中的最终决定权，以全面控制佛教界内部的重大决议和活动，但还是要在形式上满足佛教事务属宗教自治范围，应由宗教内部自己决定的表象。所以，佛教协会的认可程序也很关键。而佛教协会在宗教事务部门的控制和压力下，只能认可宗教事务部门的决议，配合宗教事务部门的行动，在宗教自治的假象下完成政府对佛教事务的控制和干预。
　　正是由于佛教协会职能的缺失甚至异化，佛教界内部成员的自由结社权受到很大限制，佛教界内部成员真正成为孤立且软弱的个体，只能任凭国家强权控制与侵夺其财产。
　　（2）无法成为权利主体的寺庙
　　根据上文的分析，寺庙可以成为独立参加法律关系的法人，并作为寺产的权利人，享有和维护寺产权益。但是在我国的社会现状和法规政策下，寺庙要成为独立的权利主体有很多困难和障碍。
　　首先，寺庙必须要有自身的管理机制，能够形成自身意志，才能作为法律主体行使并主张自己的权益，否则就只是一片古旧的房产而已。这种自身管理机制产生于寺庙几千年来形成的组织管理体系。而现在，大量的寺庙被社会各方占据，用于佛教活动之外的各种目的。在此情况下，寺庙无法形成自身意志，也无法作为法律主体存续，更不用说其对自身寺产权益的维护。它们仅仅能够作为佛教界的房产，也难怪国家把这些难以确定权属主体的房产交给佛教协会管理。国家转移寺产产权的行为虽然有其无奈之处，却不应在不加区分寺产是否有权属主体的前提下，就笼统地作出这种规定。实际上，曾经独立的寺庙由于其寺产产权被实际转移给佛教协会，其管理使用寺产的权利被剥夺，无法形成自身意志，也丧失了权利主体地位。
　　另一方面，即便历史上遗留下来的寺庙不为社会各方面占用，而实际归佛教界管理、使用，佛教界欲把这些寺产作为宗教活动场所使用，也需要得到宗教事务部门的批准同意。《宗教事务条例》规定，筹备设立宗教活动场所，需经县——设区的市——省（或自治区、直辖市）宗教局先后审批；若批准，在建设完工后，还须当地宗教局审核，发给《宗教活动场所登记证》。对于历史上遗留下来的寺庙，佛教界如果把其作为宗教活动场所使用，也需要履行上述繁琐的审批程序，由宗教事务部门批准并登记，只有这些寺庙取得《宗教活动场所登记证》后，才可以运营。[51]
　　在这一程序中，申请人只能是宗教协会而非任何个人或组织。所以，佛教界欲将历史上遗留下来的寺庙作宗教场所使用，首先需要得到佛教协会的认可，以促使佛教协会向宗教事务部门提出筹备设立的申请。如果佛教协会否定了设立的决定，该决议则没有机会进入筹建宗教活动场所的审批程序。再者，即便佛教协会向宗教事务部门递交了申请，该申请还需要经过层层宗教事务部门的审批，最终的决定权在宗教事务部门而不在佛教界内部。所以，佛教界不能够按照自己的意志把这些房产用于佛教发展目的，只能服从于政府部门的安排。很多在历史上一直作为独立组织体存续的寺庙一直是寺产的权利主体，现在由于政府部门不把其确认为宗教活动场所，这些寺庙的管理机构被解散，自身不能再形成独立的意志和行为，这一权利主体也相应消亡，无法行使和主张自身权益。寺产实际上成为无主物，没有适格的所有者有效利用并保护它，只能任凭社会各方面肆意侵占，政府部门随意分配。
　　由此可见，一系列有问题的政策和制度安排，夺走了佛教界寺产，并使其无能力追回这些财产：首先，国家通过“寺产公有”的政策，模糊寺产的权利边界，这种所有制很可能导致对寺产保护严重不利的两个极端：寺产由某政府部门所有、控制或是寺产所有权人缺失，谁都可以肆意侵占。其次，即便国家规定其享有寺产的所有权，佛教界享有寺产的其他财产权，若其能进一步界定这些财产权的具体内容以及国家所有权因这些财产权受到的限制，也可以在很大程度避免上述两个极端对寺产的侵占和破坏；然而，这些财产权并没有得到具体界定，被一个模糊而笼统的“产权”概念代替，国家可以以所有权人的身份任意地从这个口袋里拿走其需要的财产权利。此外，国家错误地界定了寺产产权的归属，把原本属于寺庙这一主体的权利笼统地转移给佛教协会。侵犯了寺庙的财产权利，同时把寺产置于无有效权利人保护的状态中。而作为佛教界内部领导的佛教协会，不仅没有成为各佛教组织权益的维护者，反而成了政府部门侵犯佛教界的工具和管道：政府部门通过对佛教协会的权力渗透，完全控制了集中到佛教协会的寺产权益，这样，仅有的能够为佛教界管理使用的寺产又通过这样的设置，转移到政府手中。本文接下来将进一步分析这种寺产制度的实质并探讨这种制度的非正当性所在。