民国时期的宗教立法状况分析

　　民国时期的宗教立法状况分析

　　李谦

　　一、 民国时期有关宗教的法律规范

　　1.有关宗教信仰自由的规定

　　1912年3月8日，以孙中山为首的南京临时政府公布的、具有资产阶级共和国宪法性质的文献——《中华民国临时约法》。其中第5条：“中华民国人民一律平等，无种族阶级宗教之区别。”第6条第7款：“人民有信教之自由。”这是中国历史上第一次以宪法的形式宣布各种族、各宗教一律平等的原则，第一次宣布信教自由的原则，具有划时代的意义。同年3月24日，孙中山在《令教育部准佛教会立案文》中说：“查近世世界各国政教分离甚严，佛教徒苦心修持，绝不干预政治，而在国家尽力保护，不稍吝惜。此种美风，最可效法。”【1】同时临时政府也提出，国民信仰何种宗教，“政府不加干与”，但是“非谓宗教范围以内举非政令之所及也”，【2】换句话说，就是政府不干预国民信仰什么宗教，但宗教活动要受政府政令的节制。

　　1913年10月31日完成的“天坛宪草”即《中华民国宪法（草案）》，共11章113条。这是北洋政府时期的第一部宪法草案。采用资产阶级三权分立的宪法原则，确认民主共和制度。第5条：“中华民国人民于 法律上无种族、阶级、宗教之别，均匀平等。” 第12条：“中华民国人民，有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受制限。”这些规定使袁世凯解散国会，使“天坛宪草”遂成废纸。 即使袁世凯在大搞帝制复辟之时，也不干公然反对信教自由的政策，他在《大总统发布尊孔崇圣令》中也说：“惟民国以人民为本，非任其自由信仰，不足以证心理之同。”

　　1914年5月1日公布的《中华民国约法》，是由袁世凯一手操纵的“约法会议”所制定，具有宪法性质。又称“新约法”，以示区别于《中华民国临时约法》。其中第4条规定：“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等。” 第5条第7款还谈到，“人民于法律范围内，有信教之自由”的内容。【3】袁世凯企图以法律形式把个人独裁加以肯定，为复辟封建帝制做准备，却遭到了全国人民的坚决反对。《中华民国约法》也随着袁世凯的垮台而被废止。

　　军阀混战时期，各届政府首脑几乎无暇顾及到宗教的情况，因此上关于宗教的政策很少，但是承认宗教信仰自由在民国时期却是一脉相承的。在1923年公布的“宪法”第12条中规定了“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”的内容.【4】

　　南京国民政府时期对于宗教信仰自由政策也写进宪法当中。1931年公布的《中华民国训政时期约法》中第11条规定，“人民有信仰宗教之自由”；1947年公布的《中华民国宪法》也规定“人民有信仰宗教之自由”。此后，国民党政府也又多次提出了对宗教进行改良的政策主张。

　　1947年12月25日施行的《中华民国宪法》第7条规定：“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等”；第13条规定：“人民有信仰宗教的自由。”但这种自由是有限度、有制约的，所有的宗教活动，不得违反国家政令，例如，任何人不得以宗教信仰而拒受军训或拒服兵役；人民不得因宗教信仰而拒向国旗敬礼；不得因宗教信仰而为犯罪行为。因此，若有教人犯罪的邪教，予以取缔；礼拜及传教的自由，不得违背公共秩序与善良风俗；礼拜及传教自由也不得违反国家利益。（参见《刑法》第302、304、305、339条及《违警罚法》第64条）。【5】

　　《刑法》第246条：“对于坛庙、寺观、教堂、坟墓或公众纪念处所，公然侮辱者，处六月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。”“妨害丧葬、祭礼、说教礼拜者亦同。”第316条：“医师、药师、药商、助产士、宗教师、律师、辩护人、公证人、会计师或其业务上佐理人，或曾任此职务之人，无故泄露业务知悉或持有之他人秘密者，处一年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罚金。”【6】《社会秩序维护法》第73条规定：“污损祠宇、教堂、墓碑或公众纪念之处所或设施者，处新台币6000元以下罚款。”【7】

　　2.关于宗教的专门法律规范

　　近代以来，制定法律法规来管理宗教事务，已经称为各国的普遍做法。民国时期各届政府在宪法之外也制定了一系列的法律规范，作为管理宗教事务的法律依据。

　　尽管北洋政府时期，政局动荡，政府首脑很少言及宗教，但还是有一些有关宗教事务的法规出台。诸如：《关于保护佛教僧众及寺庙财产的令文》（1912.11—1914.1）、《内务部公布寺院管理暂行规则令》（1913.6）、《内务部请明令保护佛教庙产致大总统呈》（1915.8）、《大总统公布修正管理寺庙例令》（1921.5）、《内务部制定著名寺庙特别保护通则致国务院法制局公函》（1921.11）等。

　　南京国民政府则更为注重对宗教事务的管理，从1929年到1949年这20年间，关于宗教事务的法规就有20多个。诸如：《寺庙登记条例》（1928.9）、《废除卜筮星相巫觋堪舆办法》（1928.9）、《神祠存废标准》（1928.10）、《寺庙管理条例》（1929.1）、《监督寺庙条例》（1929.12取代《寺庙管理条例》）、《令禁止幼年剃度》（1930）、《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》（1932.9）、《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》（1935年春取代《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》）、《寺庙登记规则》及表格样式（1936.1取代《寺庙登记条例》）等等。

　　这些法规大致可以分为四个方面：一是关于寺庙的登记、监督、管理等规定；二是关于喇嘛的登记、任用、转世、奖惩等规定；三是关于寺庙兴办慈善公益事业等规定；四是边疆宗教领袖晋京展觐办法及有关礼仪等规定。【8】1929年1月，国民政府公布了《寺庙管理条例》。1929年12月7日，由南京国民政府制定公布了《监督寺庙条例》，全文共计13条。由于条例简略，所以在实际执行过程中，提请宗教事务主管部门内政部和司法院解释的很多。此后，国民党政府（甚至台湾当局）民政部、大法官会议又对此条例也做了多次解释。1936年1月4日，由国民政府内政部制定颁布的《寺庙登记规则》，全文共14条。这两则法规构成了民国时期乃至当前台湾社会关于宗教管理方面的主要法律文件。但是，我们可以看出，在制定和执行宗教政策法规时，包含了对不同宗教的不同待遇。正如《寺庙登记规则》中规定：“本规则于天主、耶、回及喇嘛之寺庙不适用之。”在民国时期，与传统的佛道教不同的是，对有着列强支持、享有不平等条约规定的特权的基督教，不但具体法规、措施上限制少，而且行动不受约束，甚至没有也不可能进行管理。

　　二、 法律规范下的各个宗教及其境况分析

　　上述法律、法规以及规章，主要是针对汉传佛教、道教和一些民间宗教(信仰)而言的，对伊斯兰教、基督教和藏传佛教基本上不适用。对伊斯兰教、基督教和藏传佛教，南京国民政府另有管理政策。

　　1. 佛道教

　　国民政府对佛道教的管理基本上采取相同管理办法。对于汉地佛教、道教而言，整个民国期间困扰它们的一个生死攸关的问题就是“寺产兴学”运动。民国成立后，兴学工作并没有停顿下来，但国家的财力依然有限，兴学的经费仍然要靠地方去筹措。北洋政府延续了清末利用庙产的思路，在《寺院管理暂行规则》和《管理寺庙条例》中都明文规定，为办理地方公益事业，地方官可以呈请拨用庙产。因佛教界人士的强烈反对，俟后北洋政府也有明令保护庙产之举。【9】河南、浙江、江苏、广东省相继发生没收寺产、驱逐僧尼的恶劣事件。

　　北洋政府内务部于1913年6月公布了《寺院管理暂行规则》，其中规定：“寺院财产管理由其住持附则；任何人不得强取寺院财产，寺院住持及其他关系不得将寺院财产变卖、抵押或赠与于人，但因特别事故得呈请该省行政长官许可者不在此限。”【10】如此一来，根据上述规定，寺院便失去了对财产的处置权。同年9月，内政部表示对以前被夺占之寺产无溯及力。10月，组织全国寺院财产调查【11】

　　1915年10月，袁世凯政府公布了《管理寺庙条令》，其中规定：“寺庙财产由住持管理，但不得抵押或处分之，但遇有公益事业必要及得地方官许可不在此限。” “寺庙住持违反管理之义务，或不遵僧道清规，清洁重大者由当地长官训诫，或予撤退。”【12】 该条例将住持的管理转变为“义务”，寺庙的实际管理权归于地方长官，使得各种借公益为名而侵吞寺产、牟取私利的行为受到了法律限制。

　　袁世凯的帝王梦破灭身亡之后，佛教界向恢复的众议院请愿，要求取消《寺庙管理条例》，众议院通过了请愿案。之后由于1917年张勋复辟解散国会，致使这一愿望落空。1918年，北洋政府内务部以与《管理寺庙条例》向抵触为由，再次重申《管理寺庙条令》，取消中华佛教会。1919年，《管理寺庙条例》又重新公布一次。1921年，佛教界程德全面谒北洋政府总统徐世昌将《条例》加以修改，修改后对佛教压迫虽有放松，但根本未变。【13】

　　2. 基督教

　　民国初年，外国传教士对孙中山寄予“厚望”，但是当民族革命运动危及帝国主义在华利益时，便转而支持北洋政府。袁世凯窃取了临时大总统之后，北京的新教传教士决定举行盛大的庆祝礼拜，并派出代表邀请袁世凯出席，袁在接见传教士代表时说：“你们基督教可以做很多事情帮我们的忙，可以鼓励你们的人协助教育无知的人明白当前状况的真实意义，以便给我们带来昌盛的前途。我已作出了一项决定，那就是在全国将有宗教自由。”【14】

　　20年代，民族主义情绪高涨，在不平等条约的庇护下的基督教会作为外来宗教，自然收到国人的猛烈的批判，抨击基督教是“帝国主义侵略的工具”。非基运动、收回教育权运动构成了对基督教的严峻挑战。在这些民间的呼声下，全国教育联合会于1924年年会上提出教育与宗教分离、取缔外国人所办学校的议案。北洋政府迫于压力，于1925年12月公布了《外人捐资设立学校请求认可办法》，要求教会学校向中国教育部门请求认可，学校不得以传布宗教为宗旨【15】

　　1931年2月，为指导基督教团体，国民党中央民政部拟订了《指导基督教团体办法》。6月，经国民党中央常会审议、修改，改名为《指导外人传教团体办法》。该办法规定，凡外国人在中国设立传教团体，如教会教堂，“应受党部之指导，政府之监督”，“不得为反三民主义之宣传”，“总会及其所属之各地团体章程、职员履历表等件呈请中央党部登记”，经中央党部登记后，必须呈请所在地政府备案。该办法还规定，各地外人传教团体，除例会外，举行大会时，当地高级党部得派员参加，办理学校、医院及其他事业，须遵守该事业各有关之法令，如违反这些规定者，中国政府可以取缔该传教团体。

　　3.伊斯兰教

　　进入民国年间，伊斯兰教在摆脱清王朝时期倍受压制的地位之后，逐渐发展起来。1912年7月，阿訇王宽等人在北京发起组建了“中国伊斯兰教俱进会”，这也是北京最早的穆斯林民间团体。同年9月，孙中山在参加俱进会的欢迎会上发表讲话，“贵教（伊斯兰教）宜以宗教之感情联络全国教徒，格外发出一种爱国思想，辅助国家，促政治之进行，并扩充贵教势力，振兴贵教精神”【16】，表达了伊斯兰教在民国时期的作用。

　　袁世凯与北洋政府时期对伊斯兰教实行既利用又限制相结合的政策。在民族、宗教问题上，一方面，在继承历史上一些成功的经验的基础上，从法律的角度承认各族一律平等，肯定主要少数民族居住的蒙、藏、回疆都是中华民国领土不可缺少的一部分；另一方面，比较注重力量较强的满、蒙、藏等少数民族，却故意忽视其他少数民族，反映了其虚伪性的一面。正是如此，在北洋政府时期，设有蒙藏院、蒙藏事务局，但是对于回族却很少关注。在参众两院的选举法中，也只是提到蒙藏两族而已，不承认回族的存在，只承认“回教”。

　　南京国民政府对伊斯兰教的政策，是其边疆民族宗教政策的一种原则体现和实践。一方面表示认可与维护，另一方面又采取“控制”与“同化”的策略。【17】在中国的伊斯兰教被称之为回教，管理工作很多是由伊斯兰教的团体来承担的。通过建立和控制伊斯兰教团体来加强控制显得尤为重要。1934年指派马良在南京筹备中华回教公会，1935年正式成立。1937年在河南成立“中国回民抗日救国协会”。1938年，会址迁到武汉，改组为“中国回民救国协会”。并于1939年1月更名为中国回教救国协会。同年7月，会址迁到重庆。1940年10月，中国回教协会以清真寺情形特殊为由，参照《监督寺庙条例》，另行制定《清真寺管理办法》，得到南京国民政府内政部的批准和备案。中国回教协会当即通饬全国清真寺一体通照执行。1945年再迁回南京，更名为中国回教协会。通令全国各地伊斯兰教团体，一律接受其领导，除以分会、支会名义外，不准再立其他名目。1947年7月，经由内政部批准，中国回教协会修改《清真寺管理办法》，制定了《中国回教协会清真寺管理暂行办法》共15条。此外，还颁发了《清真寺董事会组织通则》共11条，《推行清真寺管理办法及清真寺董事会组织通则注意事项》共8条等规定。

　　4.藏传佛教

　　1912年10月，袁世凯宣布恢复十三世达赖“诚顺赞化西天大善自在佛”的封号。达赖返回西藏之后，国民政府决定“达赖奉饷薪水等一切照旧支给”【18】1913年颁布“大总统加封班禅令”。达赖、班禅也多次表示维护祖国统一，拥护中央政府。而达赖也一直与北洋政府的蒙藏事务局保持着经常性的联系。1923年班禅出走内地，北洋政府待之以很高的礼遇，支持其在内地弘法，进行政治活动，促进民族团结。

　　蒙古喇嘛教属于藏传佛教的一支，主要是蒙古、青海等地的蒙古族和藏族人信奉。1931年6月24日，南京国民政府行政院专门颁发了《蒙古喇嘛寺庙监督条例》18条，规定蒙古各旗及北平、沈阳、承德、五台、长安、归绥、甘肃、青海、清东陵、清西陵的喇嘛寺庙适用本条例。主要内容有：蒙古各旗喇嘛寺庙之住持，由该管蒙旗官署派充，并呈报中央蒙藏委员会，其他地方(不包括西藏)的喇嘛寺庙住持，由蒙藏委员会派充；喇嘛寺庙住持，受该管官署及蒙藏委员会监督，综管该寺庙事务，约束所属僧众，对寺庙的财产和法物应造具清册，交官署登记，将寺庙每年收支款项，造具预算、决算公布，等等。由于这一条例在事实上难以通行，蒙藏委员会又另拟《管理喇嘛寺庙条例》，经过1935年11月29日立法院会议议决通过，并由南京国民政府于12月9日正式公布。该《管理喇嘛寺庙条例》共8条，主要内容有：喇嘛寺庙及喇嘛向由当地官署管理者，仍由各该官署管理之，并受蒙藏委员会之监督；喇嘛之转世，以从前曾经转世者为限。其向不转世之喇嘛，非经中央政府核许，不认为转世；喇嘛寺庙所设各项职任喇嘛，仍照惯例酌予设置；喇嘛寺庙及喇嘛应向蒙藏委员会申请登记；喇嘛之扎付及度牒，由蒙藏委员会核给之。国民政府和蒙藏委员会还曾先后制定了《喇嘛转世办法》、《修正喇嘛登记办法》、《喇嘛给证规程二十条》等。这些办法试图建立一个完善的登记管理制度，但鉴于当时社会动荡、局势不安的情形，事实上是难以实现的。

　　3.其他宗教与民间信仰

　　进入民国时期以后，民间秘密宗教信仰现象层出不穷。北洋政府一开始对其进行查禁，认为民间秘密宗教对统治不利。1913年内务部下令：“除有系统、有经典、有历史之宗教应加以保护外，其他……招摇诱惑，秘密结社各种邪教，亟当予查禁。”【19】但在北洋政府时期，军阀混战，社会动荡，灾祸连年，这就使得民间秘密宗教的发展更加难以遏制。与此同时，一些军阀政客出于切身利益的考虑，转而拉拢利用民间秘密宗教，甚至于直接参与其中，也并不少见。1921年北洋军阀政客钱能训、王芝祥等人发起成立世界红十字会，1922年内务部批准其立案；1925年，以军阀江朝宗为教统，钱能训、陆宗舆为负责人的救世新教会，经内务部核准立案。【20】因此，民间宗教信仰在这一历史时期发展尤为迅速。

　　三、总结

　　纵观整个民国时期，无论是在袁世凯复辟帝制、北洋军阀混战，还是南京国民政府建立、抗战时期、国共内战，尽管各届政府统治更迭，抑或朝令夕改，但从国家法律层面确定公民宗教信仰自由这一权利是没有变更的。具体到各个宗教的实际情况，又各有不同。

　　首先，将宗教管理纳入法制的轨道，使之有法可依，有章可循，这是值得肯定的。

　　民国时期历届政府在其统治时期，先后制定了一系列法律、法规及行政规章，作为宗教管理的法律依据，使中国的宗教管理逐步走向了法制化、规范化的轨道。宗教管理的法制化倾向在民国初年就已经开始了。

　　在北洋政府宗教管理法制化的基础上，南京国民政府则进一步加快这一进程。相对于北洋政府，南京国民政府在宗教管理方面的法制更健全。北洋政府宗教管理方面的法规(规章)主要是寺庙管理法规(规章)，笼统地规定管理宗教团体、教职人员、活动场所、寺产等条文，甚至超出“管理”范围，规定混乱，内容太滥、庞杂无序，适用困难。南京国民政府在宗教管理机构、宗教团体的管理、宗教活动场所的登记、宗教教职人员的管理、寺产的管理、宗教活动的管理、宗教兴办慈善和公益事业的管理等方面基本上都制定了单行的法律或法规(规章)，条文更清晰、严密、细致，也更具有可操作性，这不仅反映了中国宗教管理方面法制建设的进步，也反映了中国法制建设总体水平的提高。

　　尽管民国时期历届政府制定并出台了宗教管理方面的各项法规，然而宗教管理方面的问题仍然相当多，有法不依、违法不究的现象却相当严重。宗教管理的法律、法规虽然制定了，但实际遵守却不多。国民政府只是口头上宣称宗教信仰自由、各宗教平等，保护人们的信教权利，往往带头破坏法律、法规是政府部门。政府机关、军队等占据寺庙作学校、办公室、厂房、营房等事件在民国时期层出不穷。政府机关不遵守法制，民间就更是这样。强占宗教财产、侵害宗教人士人身安全的事情时有发生。

　　其次，宗教管理政策不严密，制定的法规存在漏洞。

　　民国时期历届政府在法律上都对宗教自由做了说明，但实际上宗教管理却存在着诸多问题，矛盾之处甚多，法律法规漏洞百出。民国时期较为重要的一则法规，便是于1929年1月颁布的《寺庙管理条例》，但条例却只针对于佛道教而设立，足见有失偏颇。南京国民政府内政部曾评论说：“条例本身之不健全，已属无可讳言，故自公布以后，各地庙产纠纷更形严重，呈请修改者，不一而足”【21】。修正后的《监督寺庙条例》漏洞也很多，很多情况都未作规定，以致各地在具体执行过程中疑问重重。为此，内政部以及大法官会议（包括国民党退居台湾之后）对此条例也作了多次解释。从1930年8月到1935年1月的5年时间里，内政部和司法院对各地提出的疑问作了42条解释，才使该条例逐步得到完善，但问题仍不少。两部法规《寺庙登记条例》和《寺庙登记规则》也存在着许多问题。关于宗教活动场所登记、寺庙兴办慈善公益事业管理、宗教教职人员管理的内容，以及关于宗教活动管理的法规同样存在许多漏洞。正因为法规漏洞多，可操作性差，所以各地在处理案件遇到疑问时，要么自己随意处理，要么向上级反映，等到作出解释再执行，但这往往耽误对案件的处理。

　　再次，对各个宗教管理上的不平等。

　　南京国民政府对各宗教管理的宽严程度是有明显区别的，对道教、汉传佛教的管理很严格，意在控制；对伊斯兰教，尤其是对基督教的管理，则相对要宽松。

　　民国政府对作为本土宗教的道教、汉传佛教实施了严密的管理，佛道教的管理工作，佛教团体或道教团体不能承担，要由政府机关来承担。对于藏传佛教，由于其所处地域的特殊性反而宽松，在《蒙古喇嘛寺庙监督条例》、《管理喇嘛寺庙条例》的内容规定当中有所体现。

　　与道教、佛教不同，被称之为回教的伊斯兰教，其管理政策情况比较特殊，从政府批准的、中国回教协会制定的清真寺管理办法来看，中国回教协会(包括各地分支会)以及其他的伊斯兰教团体承担了许多对伊斯兰教的管理工作，而这反映了国民政府对伊斯兰教管理趋向于依靠宗教团体自己管理自己的意向，而对佛道教则要加强控制。

　　基督教作为外来的洋教，又有境外帝国主义势力的支持，国民政府不敢多过问，管理更是形同虚设。尽管颁布了《指导外人传教团体办法》，但实际上外国传教士在华享有治外法权，并不遵守该办法。国民政府对外国教会只有保护的义务，却缺乏相应的约束力，“管理”不过是一句空话。

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　　注释：

　　【1】中国的宗教与法治《孙中山全集》第二卷，北京：中华书局，1986年，第227页。

　　【2】中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第三辑《教育》，南京：江苏古籍出版社，1991年，第11页。

　　【3】《中外宪法选编》，第82页。

　　【4】《中外宪法选编》，第91页。

　　【5】国家宗教事务局宗教研究中心 ：《国外宗教法规汇编》

　　【6】同上

　　【7】同上

　　【8】任杰、梁凌：《中国的宗教政策——从古代到当代》，北京：民族出版社，2006年，第348页。

　　【9】陈金龙：《从庙产兴学风波看民国时期的政教关系——以1927至1937年为中心的考察》

　　【10】中国第二历史档案馆编：《中国民国史档案资料汇编·第三辑·文化》，南京：江苏古籍出版社，1991年，第692—693页。

　　【11】同上，第693页。

　　【12】同上，第697—698--页。

　　【13】张曼涛编：《现代佛教学术丛刊·民国佛教篇》，台北：大乘文化出版社，1979年，第178页。

　　【14】顾卫民：《基督教与近代中国社会》，上海：上海人民出版社，1996年，第258页。

　　【15】谭双泉：《教会大学在近代中国》，长沙：湖南教育出版社，1995年，第103页。

　　【16】《申报》，1912年9月22日。

　　【17】余振贵：《中国历代政权与伊斯兰教》，银川：宁夏人民出版社，1996年，301页。

　　【18】张羽新：《民国治藏要略》，载于《中国藏学》2000（4），100页。

　　【19】《内政年鉴》编委纂会编：《内政年鉴》（第二册），上海：商务印书馆，1936年，631页。

　　【20】邵雍：《中国会道门》，上海：上海人民出版社，1997年，182页、188页。

　　【21】内政年鉴编纂委员会：《内政年鉴》(4)，上海：商务印书馆，1936年，112页。