行政法规必须合法——《宗教事务条例》与《宗教活动场所管理条例》比较分析

　　行政法规必须合法——《宗教事务条例》与《宗教活动场所管理条例》比较分析

　　杨凯乐

　　国务院第426号令《宗教事务条例》，与第145号令《宗教活动场所管理条例》，同属国务院行政法规。前者制定、颁布和实施的时间晚于后者：《宗教事务条例》于2004年11月30日公布并于2005年3月1日实施；《宗教活动场所管理条例》于1994年1月31日颁布实施；前者内容含括宗教团体、宗教场所、宗教教职人员、宗教财产和法律责任，后者仅涉及宗教场所的管理，所以，《宗教事务条例》替代了《宗教活动场所管理条例》，后者效力被废止。

　　《宗教事务条例》与《宗教活动场所管理条例》制定的背景不同：后者在19号文件指导下，注重宗教活动场所的登记管理。而前者基于6号文件精神对宗教事务全面管制的需要。

　　《宗教事务条例》本身对属于宗教信仰自由基本权利的事项进行规定，至少应得到全国人大或全国人大常委会的授权。但其并未得到这种立法授权。该条例七章48条：条款项的使用、宗教活动的限制、宗教财产使用的限制、行政程序的设计、法律责任的规定，实质是一部“宗教管理法”。这种行政立法方式，不仅可以避免人大立法的缓慢和批评并迅速全面体现政府管制宗教的旨意，而且既能以此作为地方政府取缔未登记的独立的宗教团体、拆毁宗教聚会场所的“法制“根据，又借《行政诉讼法》中“抽象行政行为不可诉”来防止宗教团体或教徒提起行政诉讼。而只有20条的《宗教活动场所管理条例》，仅仅相当于一个在宗教活动场所方面具体详细的行政指导类的通知。

　　在宗教场所管理上，与《宗教活动场所管理条例》相比，《宗教事务条例》对宗教场所和活动的管制之网更严密。

　　前者基本是通过宗教场所“必须登记”来管理。[1] 而后者首先要求宗教团体成立、变更和注销必须登记，[2] 然后，指出集体宗教活动一般应当在已经登记的宗教场所举行，由宗教团体组织，由宗教教职人员或符合该条例规定的其他人员主持；[3] 即宗教活动只能由政府批准的宗教团体组织，在政府批准的场所内，由在政府备案符合政府意图的人主持。

　　其次，宗教活动场所的设立和筹建，需要经县——设区的市——省（或自治区、直辖市）宗教局先后审批；若批准，在建设完工后，还须当地宗教局审核，发给《宗教活动场所登记证》。[4]宗教活动场所的设立，竟然须经过4道行政许可程序，与2004年7月1日就已实施的《行政许可法》“便民、高效、优质服务”的立法精神相悖；[5]其批准手续之繁琐和严格，证明立法者“政府”对宗教组织的戒心和管制可见一般。

　　而设立宗教场所的另3个要件：即经常活动的需要、人员资格和布局合理性， [6]是宗教组织申请陈述——宗教局审查批准的必备项目。就如私人开办公司自我决定在何处办公、经营、是否存在盈利可能、需雇佣人员的数量和素质等一样，这种要件，本应属于宗教活动组织者自我考虑、自我准备和自我承担的范围，乃是宗教信仰自由应有之义。这些内容由行政权审查判断，而由政府代宗教团体决定是否存在设立宗教场所的必要。这种基于不信任而全权操办的执法方式，不仅造成行政权集中而生滥权之可能，而且严厉管制压抑自主自由，长此以往使公民无法承担公共责任，易致社会问题丛生。正是基于这种考虑，《行政许可法》第13条将“公民、法人或其他组织能够自主决定”、“行业协会或中介组织能够自律管理”和“行政机关采用事后监督或其它行政管理方式能够解决的”事项，规定可以不设行政许可。但为什么“宗教活动场所的设立”就不能纳入这类事项范围呢？在《行政许可法》颁布实施后，从“登记”就可，反而转向4道审批程序并以具备《登记证》这种更严格的行政管理方式呢？这种“厚此薄彼”的立法处理方式和行政管理方式，实难躲避侵犯宪法平等权之嫌！

　　《宗教事务条例》第20条第2款，实际已将整个条例的立法意图表露无疑：非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性捐献。该款在宗教执法管理中，就表现为未登记的宗教团体聚会，就是“非法聚会”；教堂或聚会处未登记的，就是“非法建筑物”；未登记的宗教团体或者教堂，所接受的宗教性捐献，就是“违法所得”。

　　在上述立法逻辑支配下，该条例第7章“法律责任”章赋予宗教局等行政部门对未登记宗教团体和活动场所进行行政处罚的权力 [7]从此，就未登记宗教团体而言，宗教局视其奉献款为“违法所得”而没收，自建教堂被建设局看作“非法建筑物”而拆除，对执法合法性质疑或抵抗的教徒，公安局以“扰乱社会治安”为名进行行政拘留或罚款，具备了“合法性”理由。

　　所以，与《宗教活动场所管理条例》相比，《宗教事务条例》为政府行政部门联合执法，对未登记宗教团体的教徒、教堂、教产在“法制”名义下进行系统管制，提供了“法律根据”。

　　但是，这与2004年“全面推进依法行政，建设法治政府”政纲相矛盾。[8]该政纲奉行“依法行政”原则，“依法行政”原则由“法律优越”原则和“法律保留”原则组成。“法律保留”原则乃是指：公民权利义务或政府组织规范必须由法律来规定，行政机关不得以行政法规、规章或“红头”文件来规定。依法行政，不仅要求行政立法不得抵触法律，而且要求若没有法律授权，行政机关不能合法地作成行政行为，因为宪法已经将某些事项保留给立法机关，必须由立法机关通过法律来规定。所以，在“法律保留”原则下，行政行为不能仅仅是不抵触法律，还得有法律的明文依据。我国《立法法》第8条正是奉行“法律保留”原则的体现。

　　“宗教自由”乃是宪法承认的基本权利，应当属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”；除非全国人民代表大会及其常务委员会授权，国务院不得对该事项制定行政法规。

　　因此，行政部门制定行政法规，必须遵守“法律保留”原则，得到立法机关的授权。但是，从《宗教事务条例》文本来看，并非如此。

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　　[1] 见《宗教活动场所管理条例》（国务院第145号令）第2条。

　　[2] 见《宗教事务条例》（国务院第426号令）第6条。

　　[3] 见《宗教事务条例》第12条。

　　[4] 见《宗教事务条例》第13、15条。

　　[5] 参《行政许可法》（1/7/2004）第6条。

　　[6] 见《宗教事务条例》第14条。

　　[7] 《宗教事务条例》第43条第1款：“擅自设立宗教活动场所的，……由宗教事务部门予以取缔，没收违

　　法所得；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，依法给予治安管

　　理处罚。”第2款：“ 非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教

　　事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以并处违法所得１倍以上３倍

　　以下的罚款。 ”

　　[8] 《全面推进依法行政实施纲要》（20/4/2004）