我国宗教立法的回顾与思考

我国宗教立法的回顾与思考
　　王作安
　　[内容摘要] 经过近30年的艰辛探索和积极实践，我国初步建立起了宗教方面的法律框架，成为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分，走出了一条符合我国国情和教情的宗教立法之路，积累了极其宝贵的经验。今后应当按照党的宗教工作基本方针，继续推进宗教立法工作，形成以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规及部门规章、地方政府规章在内的较为完备的宗教方面法律体系，为宗教工作实现法制化、规范化提供有效的法律保障。
　　关键词：宗教立法 历程回顾 主要经验 未来展望
　　改革开放30年来，我国宗教工作最重要的变化之一，就是实现了由政策规范为主向政策指导和依法管理相结合的转变，开始走上法制化、规范化轨道。经过艰辛探索和积极实践，目前我国宗教事务的主要方面已经基本实现了有法可依，初步形成了宗教方面的法律框架，成为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分，走出了一条符合我国国情和教情的宗教立法之路。同顾和思考我国宗教立法工作进程，对全面贯彻党的宗教工作基本方针，继续推进宗教法制建设，探索依法管理宗教事务的有效途径，具有十分重要的意义。
　　一、宗教立法的提出和形成共识
　　“文化大革命”结束后，党中央摘掉了扣在统战工作部门和宗教工作部门头上的“执行投降主义路线”、“牛鬼蛇神的庇护所”的帽子，[1]重新确立了宗教信仰自由政策，平反宗教界人士的冤假错案，恢复爱国宗教组织活动，合理安排宗教活动场所，归还被其他部门和单位占用的宗教房产。特别是落实宗教房产政策，是一项繁杂的工程，任务十分艰巨，中央要求“一定要有很大的决心和坚强的毅力，要舍得花力量，把这件事抓紧办好。”[2]差不多用了十多年时间，宗教房产的落实工作才告基本完成，而一些棘手的遗留问题直到现在还在继续推动解决。
　　与此同时，我们党在总结“文化大革命”惨痛教训时深刻认识到，要防止这种悲剧重演，必须改变人治，实行法制。以邓小平为代表的中国共产党第二代中共领导集体提出了“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”的主张，1978年党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3]这一涉及治国理政理念和指引国家发展方向的战略决策，对宗教工作也产生了重要影响。“文化大革命”中任意抛弃和践踏宗教信仰自由政策，“在宗教问题上使用暴力”、“把宗教界爱国人士以至一般信教群众当作‘专政对象’”，[4]就是个人意志凌驾一切、不受任何约束的典型表现，1982年中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(以下简称中央19号文件），阐明了对待宗教问题的基本观点，重新确立宗教信仰自由政策，实现了在宗教工作指导思想上的拨乱反正。几十年来，这一文件一直被认为是指导宗教工作的重要文件。特别值得注意的是，中央19号文件明确指出：“为了保证宗教活动的进一步正常化。国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制订切实可行的宗教法规。”[5]这是我们党第一次提出要制定宗教法规，从而开启了依法管理宗教事务的思考和立法的探索，影响极其深远。
　　进行宗教立法，就必须明确党和政府与宗教团体、宗教活动场所的关系，也就是要解决建立一个什么样的政教关系的问题。新中国建立初期，宗教工作的重点指导各宗教实现“两个摆脱”：佛教、道教、伊斯兰教通过民主改革，摆脱旧统治阶级的控制和利用；天主教、基督教通过反帝爱国运动，摆脱帝国主义和外国殖势力的控制和利用。“两个摆脱”的实现，为在社会主义历史条件下建立新型的政教关系奠定了共同的政治基础。可惜由于之后国家政治形势发生重大变化，建立适应社会主义制度政教关系的探索被迫中止，从20世纪50年代后期开始，我们党在宗教工作指导思想上“左”的错误开始滋长，为了“促退宗教”，开始了“无宗教地区”的试点工作，“文化大革命”期间，达至用行政命令甚至暴力手段消灭宗教的极端状态。
　　中央19号文件并没有明确提出政教关系问题，但是该文件通过总结历史经验，研究改革开放最初几年的宗教状况和宗教作实践，提出了涉及政教关系的一些重要原则。比如：“宗教信仰自由的政策的实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事。社会主义的国家政权当然绝不能被利用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动 。同时，绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育……”“一切宗教活动场所，都在政府宗教事务部门的行政领导之下，由宗教组织和宗教职业人员负责管理。”“一切爱国宗教组织都应当接受党和政府的领导，党和政府的干部也应当善于支持和帮助宗教组织自己解决自己的问题，而不要包办代替。”[6]中央19号文件提出的这些重要原则，可以说已经明确了以政教分离为主要特点的具有中国特色的政教关系的主要内容。
　　贯彻中央19号文件提出的这些重要原则，就必须研究制定一系列具体规定，这是后来宗教工作实践提出的迫切要求。在中央19号文件下发后的若干年中，落实宗教政策工作取得积极进展，同时宗教领域也开始出现一些值得注意的问题。在宗教恢复性增长过程中，一些地区出现宗教活动混乱、乱建寺观教堂、滥塑露天宗教造像等无序现象；有的寺庙恢复被废除的宗教封建特权和压迫剥削制度；一些基层出现利用宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育的现象；极少数人打着宗教旗号建立非法组织，进行非法违法活动，危害人民群众生命财产安全，破坏社会稳定；境外势力利用宗教加紧对我国进行渗透，扶持和培植地下势力；民族分裂势力利用宗教煽动闹事，破坏祖国统一和民族团结等等。另一方面，一些地方在执行宗教政策方面也存在不少问题，如不尊重信教群众的信仰，干涉宗教活动场所正常的宗教活动，侵犯宗教界的合法权益，包办宗教团体内部事务等等。
　　如何看待和解决这些问题，政府宗教事务部门和宗教界人士由于视角和侧重不同，出现了认识上的分歧。政府宗教事务部门认为，随着落实宗教政策工作取得重要进展，针对宗教领域出现的突出问题，宗教工作的重点应当由落实宗教政策转移到加强对宗教活动的管理上来，努力促进宗教活动的正常化。一些宗教界人士则对一些地方政府部门包办宗教团体内部事务反应比较强烈，要求采取切实措施加以纠正。时任中国佛教协会会长赵朴初指出：“从目前许多地方的情况来看，政府宗教事务部门的干部支持和帮助宗教组织自己解决自己的问题方面做得不够，而包办代替的作风已习以为常。”[7]为此，他提出必须实行“政教分开”，即政府宗教事务主管部门与宗教团体、寺观教堂职能分开，政府宗教事务主管部门主要是贯彻党的宗教信仰自由政策，保障和监督国家法律法规的实施，协调宗教同社会其他方面的关系；宗教团体则要在党和政府领导下，在政策和法律允许范围内，按照自身特点自主地开展工作，真正成为一种民间性团体。[8]时任中国基督教三自爱国运动委员会主席、中国基督教协会会长丁光训主教对此表示赞同，希望有关部门能够倾听宗教界的呼声，改革宗教领导管理体制存在的问题。[9]政府宗教事务部门与宗教界人士之间存在的分歧，其实质就是按照中央19号文件确定的政教关系原则，如何设定政府宗教事务部门管理宗教事务的权限范围，如何界定宗教团体、宗教活动场所的权利和义务。
　　围绕这一问题，党政部门、宗教界和学术界进行了有益的探讨，在一些重大问题上逐步形成共识。比如过去政府宗教事务部门一提“管理”，宗教界人士就很敏感，认为“管理”将强化政府宗教事务部门干涉宗教团体内部事务。通过深入讨论，各方面都认识到，宗教不仅是一种观念形态，还是一种社会实体，涉及到社会生活的许多方面，政府应当依照宪法、法律、政策进行管理，促进宗教活动正常化，防范利用宗教进行非法违法活动。同时，政府的依法管理与宗教界对内部事务的自主管理性质不同，政府的依法管理不能代替宗教团体的自我管理，不能干涉宗教团体的内部事务。为了避免宗教事务部门干部在处理宗教问题上的随意性，也为了使宗教活动规范有序，必须进行宗教立法。宗教立法的目的不是为了给政府宗教事务部门提供强制手段来管宗教，而是为了形成政府宗教事务部门、宗教界及社会各界共同遵循的行为规范、社会规范。由于认识趋于一致，宗教界人士对宗教立法表现出了积极态度，要求加快宗教立法进程。
　　在此基础上，1991年中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（以下简称中央6号文件），第一次明确提出“依法对宗教事务进行管理”。中央6号文件的具体表述是：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”[10]这一表述，是与宗教界代表人士反复协商、并充分吸收他们的意见和建议后确定的，内容包含以下几点：（1）管理的目的是“为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围”；（2）管理的主体是政府；（3）管理的范围是“有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”，而不是去干预宗教团体的内部事务；（4）管理的方式是依法“进行行政管理和监督”。1991年1月，时任中共中央总书记江泽民在会见各全国性宗教团体主要负责人时，对为什么要“依法对宗教事务进行管理”作出解释。他指出：“从四十年的经验看，规定这样一条，根本目的是为了更好地保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，也有利于防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，有利于抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。这是为了更好地全面地贯彻执行宗教信仰自由政策，决不意味着干预宗教团体自身的活动，更不是宗教政策收紧了。我们一贯主张在宗教工作中一定要充分发挥宗教团体和宗教界人士的作用，支持你们按照我国的国情和各教的特点，独立自主地办好教务。”[11]
　　中央6号文件同时提出：“要加快宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”[12]中央19号文件提出了宗教立法的设想，在经过近10年的研究和探讨后，中央6号文件把宗教立法提上日程，不仅要求加快进程，而且明确指出要制定宗教法规。可以说，依法对宗教事务进行管理（后来称“依法管理宗教事务”）的提出，并逐步为宗教界人士认同，为宗教立法凝聚了共识，奠定了理论和政策基础，起到了积极推动作用。
　　二、宗教立法路径的探索
　　推动宗教立法，需要明确立法思路，思考在坚持和维护宪法基本原则的前提下构建什么样的宗教方面的法律框架。当时在宗教立法路径上存在两种不同思路，一种认为要先制定宗教方面的基本法律，一种则认为要先制定宗教方面的行政法规。在中央6号文件下发以前，宗教界人士和一些专家、学者大多倾向于先集中精力制定宗教法，在宗教法出台后，再按照其原则规定，制定相关配套的行政法规，这样才能体现母法和子法的关系，符合一般立法原则。当然也有不少人认为，宗教问题十分复杂，我国恢复宗教信仰自由政策时间不长，社会各方面对宗教问题的认识在短期内很难达到一致，制定宗教法的难度极高，可能会是一个漫长的过程，应该着眼于宗教领域存在的突出问题，先制定单项行政法规，以适应宗教工作实践的迫切需要。
　　1983年，国务院宗教事务局成立专门小组，[13]开展宗教法的立法调研和论证工作，提出了宗教法起草工作的设想和思路。1990年，宗教法正式列入国务院立法计划的调研项目。同年，形成了宗教法（草案）初稿，开始征求意见。在征求意见过程中，有关方面在立法宗旨、宗教界定、调整范围等一些重大问题上，出现较大分歧，几经讨论无法达成一致，起草工作陷入困境。在这种情况下，国务院宗教事务局组织相关人员，再次对制定宗教法的可行性进行论证和评估。从世界各国情况看，除前苏联制定了一部《宗教信仰自由保障法》（后来俄罗斯修订为《良心自由和宗教协会联邦法》）外，很少有国家制定宗教大法，日本的《宗教法人法》、泰国的《僧伽法》、新加坡的《维护宗教和睦法》，以及欧洲一些国家涉及宗教的法律，都是就某一种宗教或宗教的某一方面加以规范，所以国外制定宗教法可供我们借鉴的经验很有限。宗教信仰自由是国际社会公认的准则，但不同的国家和地区，由于文化传统、社会制度、宗教状况以及政教关系上的差异，实践宗教信仰自由各有自身的特点。把国际文书、公约以及别国的规定照搬照抄过来，这样做当然最省事，但没有哪一个国家会这样去做。如何从我国国情和教情出发，根据中国特色社会主义事业发展的要求，尊重国际社会公认的准则，借鉴一些国家的宗教立法经验，制定一部有自己特色的宗教法，还有一些重大问题需要继续深入研究。从国内来看，中央重新实行宗教信仰自由政策，宗教获得恢复性增长，并在改革开放条件下出现了许多新情况和新问题，引起社会各个方面的关注，要求依法加强管理的呼声日益强烈。另外，正如宗教不是一种孤立的社会现象一样，宗教法也不是孤立的法律，应当与其他相关领域的法律相互衔接，还有许多需要解决的复杂问题。如果在没有取得社会广泛共识、一些重大问题没有解决的情况下，匆忙出台宗教法，不但达不到立法目的，而且很可能会出现更多的混乱。为慎重起见，国务院宗教事务局决定搁置宗教法的起草工作，考虑先就宗教领域存在的突出问题制定行政法规，保障公民宗教信仰自由权利，规范宗教活动。一些原来主张先制定宗教法的宗教界人士，在经过反复研究和论证后，也逐渐改变看法，转而支持先制定宗教法规。在全国人大、政协开会期间，一些宗教界代表和委员提出议案、提案，要求抓紧制定宗教法规。
　　在讨论宗教法的时候，一些地方已经开始制定地方性宗教法规和地方政府规章的探索。根据中央19号文件有关精神，广东省人民政府在1988年3月颁布《广东省宗教活动场所行政管理规定》，这是新中国建立以后制定颁布的第一个宗教方面的地方政府规章。广东省一直走在改革开放的前沿，又毗邻港澳地区，该政府规章颁布后，引起了境内外的广泛关注，但总体反应是好的。广东的经验说明，宗教立法先从地方开始，先从单项开始，不失为一种积极而又稳妥的思路。先制定地方性法规或地方政府规章，可以为全国立法积累经验，即便出现一点儿问题，其影响也是局部的。先制定单项宗教法规或地方政府规章，可以针对当下存在的突出问题率先取得突破，为制定其他单项法规或综合性法规探索路子。宗教活动场所是信教群众聚集、经常开展集体宗教活动的地方，保护宗教活动场所开展正常的宗教活动，维护其合法权益，规范其管理，是依法管理宗教事务的关键环节。多年来，广东省在管理宗教活动场所方面，已经制定了许多政策措施，也积累了不少经验，对宗教界人士的意见和建议也比较清楚。因此，选择宗教活动场所为规范对象制定地方政府规章，既有针对性，也有比较好的基础。继广东之后，1991年河南省人大常委会颁布实施《河南省宗教活动场所管理办法（试行）》，同时还有一些地方也在进行这方面的立法调研和起草工作。在总结对宗教立法的理论认识和实践经验的基础上，中央6号文件在谈到宗教立法工作时，没有提到要制定宗教法，而是要求国务院宗教事务局和各省、自治区、直辖市抓紧制定行政法规和地方性法规。
　　按照中央6号文件要求，国务院宗教事务局会同国务院法制局，[14]开始集中精力起草单项宗教行政法规。经过深入调研，反复征求各个方面特别是宗教界的意见，起草了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》两个草案。1994年，国务院以144号令、145号令正式颁布了这两个行政法规。这是新中国建立后第一次颁布专门的宗教法规，标志着宗教立法工作取得重大突破，也标志着宗教工作开始走上法制化轨道。
　　与此同时，一些地方又开始探索制定宗教方面综合性的地方性法规和地方政府规章，再次走在宗教立法工作的前头。1991年甘肃省人民政府发布实施《甘肃省宗教事务暂行规定》，紧接着1994年新疆人大常委会颁布《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》，1995年上海市人大常委会颁布《上海市宗教事务条例》。比起制定单项宗教法规，制定综合性宗教法规将涉及一些更为深层的问题。比如，什么是“宗教事务”？只有清晰界定这一概念，才能确定宗教法规的调整范围。这是长期以来政教关系中矛盾最为集中的一个问题，从中央19号文件到中央6号文件一直没有解决这一问题。制定单项宗教法规可以避开这一问题，但制定综合性法规就必须面对这一问题。《上海市宗教事务条例》在这方面进行了可贵探索，把“宗教事务”定义为“宗教与国家、社会、群众之间存在的各项社会公共事务”，将“宗教事务”界定为属于国家事务和社会事务的范畴，突出了宗教事务的社会公共属性。正是由于这一点，赵朴初先生给予《上海市宗教事务条例》很高评价，称“甚为周密、甚为妥帖”。[15]1997年11月，国务院宗教事务局与中央党校政法教研部联合召开“关于依法加强对宗教事务管理研讨会”，与会者提出，宗教是具有社会组织（宗教团体）、社会设施（宗教活动场所）和社会活动（有广大信教群众参与的宗教活动或其它活动）的社会实体。作为一种社会实体，与其他社会实体或者社会整体之间就会存在各项社会公共事务之间的联系。当宗教组织、宗教活动涉及到国家利益、社会公共利益时，这一部分宗教事务事实上就成为一种公共事务，就应当纳入政府管理社会公共事务的范围。根据这一分析，进而将宗教事务定义为：宗教事务是一种社会公共事务，它是指宗教作为社会实体而产生的涉及公众利益的各种关系、行为或者活动。因为涉及公众利益，宗教事务就必须由法律予以规范，必须接受政府的行政管理。[16]2001年召开的全国宗教工作会议以及2002年《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》，对“依法管理宗教事务”的内涵重新作了阐述，指出依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。[17]正如江泽民同志指出的，“宗教方面涉及国家利益和社会公共利益的事项和活动，必须纳入依法管理的范围。”[18]与中央6号文件的相关论述相比较，这一表述讲清楚“宗教事务”的内涵与外延，强调了“宗教事务”的公共性。这一表述既符合政府管理社会事务的职能，又消除了宗教界对政府部门干涉宗教团体内部事务的担忧，很快成为社会共识，也为制定综合性宗教行政法规奠定了重要基础。
　　国务院颁布的两个行政法规，在依法管理宗教事务的实践中发挥了重要作用，但由于单项行政法规调整面比较窄，难以适应宗教工作形势发展的要求。随着国务院全面推进依法行政的步伐加快，制定一部综合性宗教行政法规，已经势在必行。一些地方制定综合性宗教法规积累的经验，以及对“依法管理宗教事务”认识的深入，也为制定综合性宗教行政法规创造了有利条件。从2000年开始，国家宗教局会同国务院法制办公室等部门，正式启动综合性行政法规——《宗教事务条例》（以下简称《条例》）的起草工作。在调研起草过程中，多次召开研讨会和座谈会，广泛征求宗教界、学术界、信教群众代表、中央有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见。同时，研究和借鉴了一些国家和地区有关宗教方面的立法经验。2002年3月，形成《条例（草案）》送审稿上报国务院，2004年初再经过反复研究修改、广泛征求各方意见，形成《条例（草案）》。2004年7月7日，温家宝总理主持国务院第57次常务会议，对《条例（草案）》进行审议并原则通过。同年11月30日，温家宝总理签署国务院令第426号，正式颁布《条例》，于2005年3月1日正式实施。《条例》以保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐、规范宗教事务管理为目的,将宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教院校和信仰宗教群众的权利、义务，以法的形式确定下来，并按照依法行政、建设法治政府的要求，规范了政府有关行政管理部门的行政行为。作为我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规，《条例》的制定和颁布，标志着我国宗教工作由政策规范为主向政策指导和依法管理相结合的深刻转变，加快了宗教工作纳入法制化、规范化、制度化轨道的历史进程，在宗教立法史上具有里程碑意义。
　　与此同时，地方宗教立法工作继续推进，截止到2004年底《宗教事务条例》颁布时，全国已有30个省、自治区、直辖市颁布了宗教事务方面的地方性法规或地方政府规章，共55件，规范内容涉及宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教印刷品、宗教财产、宗教涉外事务等宗教事务的各主要方面。
　　在进行宗教事务方面专门立法的同时，国家在制定和修订其他法律时，也开始注意增加或补充有关宗教的规定。如民族区域自治法、人民法院组织法、民法通则、刑法、教育法、义务教育法、民办教育促进法、劳动法、兵役法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、广告法等，在涉及宗教问题时，都遵循宪法原则和相关法规政策规定，作出了具体规定。
　　从宪法全面确立宗教信仰自由原则，到《条例》的颁布实施，经过各级立法机构、政府部门、宗教界及其他社会各界的不懈努力，我国宗教事务的各主要方面已基本实现“有法可依”，初步构建了以宪法为核心，包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的宗教方面法律的基本框架，为2010年中国特色社会主义法律体系的形成做出了贡献。
　　三、宗教立法工作的主要经验
　　一国的法制总是与一国的国情和社会制度相联系并由其决定的。改革开放30年来，我国宗教立法工作正是不断适应新的形势，紧紧围绕党和国家的中心工作，与时俱进、开拓创新，才取得了重要进展。总结我国宗教立法工作的主要经验，可以概括为以下四个方面：
　　一是坚持党的领导。宗教立法工作只有坚持党的领导，才能保持正确方向。主要表现在三个方面：首先，宗教立法工作始终是在中央正确指导下进行的。中央19号文件提出宗教立法要求，中央6号文件明确了宗教立法思路，后来中央有关文件对宗教立法的指导思想、基本原则做出一系列指示，确保了宗教立法工作能够沿着正确的方向不断推进。其次，党的宗教工作方针政策是宗教立法的指导思想。从恢复宗教信仰自由政策，到提出宗教工作“三句话”（全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应），再到形成“四句话”宗教工作基本方针（在“三句话”基础上加上“坚持独立自主自办的原则”），为宗教立法提供了指导思想、理论依据和基本原则。再次，具体的宗教政策规定和措施是宗教立法的重要来源。长期以来，我国在处理宗教问题的实践中，形成了许多具体的政策规定和措施，有的在实际工作反复被证明是正确的、有效的，就逐步被吸收到宗教法规中，实现了法律化。在推进依法治国的历史条件下，加快宗教立法，推进宗教法制建设，不是削弱党对宗教工作的领导，而是加强和改善党对宗教工作领导的最有效途径。党关于宗教工作的方针政策，只有通过法定程序上升为具有普遍约束力和强制力的法律法规，转化为国家意志，由国家机关保障其贯彻实行，才能保持其稳定性、连续性，增强其权威性，才能得到有效贯彻落实。
　　二是树立法治理念。能不能树立法治理念，对宗教立法影响甚大。社会主义法治的核心内容是依法治国，依法治国就是依法治权，把权力纳入法治轨道，接受法治的约束。因此，依法治国的“法”本质上是“良法”，即体现人民意志、维护人民利益、保障人民权利的法律。[19]宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项基本权利，制定宗教方面的法律法规，目的就是为了有效保障公民宗教信仰自由权利。如果纯粹为了管住宗教而制定宗教方面的法律法规，就违背了法治的基本精神。中央提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略后，对宗教立法工作产生了积极影响。《条例》开篇就宣示了宗旨，即“保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理。”《条例》不仅对信教公民、宗教团体和宗教活动场的基本权利做了明确规定，还对宗教事务部门行政行为的可诉性作了统一的规定，使救济权利的实现成为可能。
　　《条例》对宗教事务管理行为规定了规范措施，如按照行政许可法的要求，依法设定了行政许可，不仅明确了实施行政许可的权限、范围、条件、程序和时限，还明确了行政机关及其工作人员如有违法行为应承担的法律责任。《条例》所体现出来的法治理念，对今后的宗教立法提供了示范和努力方向。
　　三是遵循实事求是。立法是设规立制的活动，法律一经制定，就会对实践产生实际的、有效的影响。因此，必须严肃对待宗教立法工作，必须经过实践检验可行，立法条件成熟（既包括实践上成熟，也包括认识上成熟），才能制定成法律。我国宗教立法工作有其自身的特点，需要在实践中通过探索和总结，不断完善，逐步修正，找到规律性的认识，不能拘泥于一般的原则和要求。在立法内容上，既要体现国际社会的共识，也要符合我国实际，从而形成自身特点，不能一味照抄照搬。在立法进度上，既要按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，加快宗教立法工作进程，又要充分考虑宗教立法是一项复杂、敏感的工作，必须充分考虑各方面情况，力争取得广泛共识，切忌急躁和冒进。在立法路径上，一切都要从客观需要和现实可行性的结合上着眼，我国宗教立法先制定单项法规、规章，再制定综合性地方法规、规章，再制定综合性行政法规，走出了一条切实可行的道路。
　　四是倡导探索精神。我国的宗教立法工作，古今中外可供借鉴的经验不多，需要积极进行探索，总结实践经验，概括研究成果，形成更多共识。比如，宗教法规的调整范围如何确定，涉及依法管理宗教事务的内涵和外延，涉及处理政教关系的准则，既是敏感问题又是难点问题，经历了相当长时间的反复讨论和深入探讨。《条例》经过汲取地方立法经验，吸纳各方合理建议，作出了这样的表述：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”（第十条）。按照这一规定，国家依法规范和调整的不是所有的宗教事务，而是涉及国家利益和社会公共利益的那一部分宗教事务。国家利益和社会公共利益在本质上是非人格化的利益，其主体和所惠及的是非特定的多数人，其中包括广大信仰宗教的公民。行政机关只有切实维护国家利益、社会公共利益和社会秩序，才能从根本上真正保护广大信仰宗教的公民、宗教团体和宗教活动场所的合法权益。这一规定，法定了政府宗教事务部门的管理职责和权限，规范了管理行为，也消解了“宗教团体内部事务”这一多年困扰我们的问题。由此，宗教界对依法管理宗教事务有了更加明确和具体的认识，消除了疑虑和担心，积极支持并监督政府履行依法管理职责。事实上，每次重要的宗教立法实践，并不是简单地将现在的政策规定和工作措施法律化，而是要围绕若干重大的理论和实际问题研究提出解决方案，客观上也促进了我国宗教理论和宗教政策的研究。
　　四、对今后宗教立法工作的思考
　　宗教立法工作虽然取得了重要进展，也积累了不少宝贵经验，但仍然存在不少问题。主要是：形成内容全面、结构合理的宗教方面法律的基本框架，任重道远；已经颁布的宗教法规的规定比较原则，可操作性不强，需要细化；依法行政的相关制度尚待建立和健全，等等。党的十七大强调，要全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。这是对做好新形势下宗教工作的根本要求。要通过继续推进宗教立法工作，为做好新形势下的宗教工作提供有力保障，从法律制度上保证党的宗教工作路线方针政策的贯彻落实。
　　第一，按照法制统一的原则，各地要对宗教法规、规章进行修订，或者按照《条例》的原则规定，制定新的宗教事务方面的地方性法规或者《条例》实施办法。按照《中华人民共和国立法法》的规定，各地要按照《条例》的规定，尽快对《条例》颁布实施之前制定的宗教事务方面的地方性法规或地方政府规章进行清理，或修订或废止。针对地方的实际，各地也可以按照《条例》的原则规定，制定新的宗教事务方面的地方性法规、地方政府规章，或者制定《条例》实施办法。目前，已有上海、浙江、重庆、湖南、北京、辽宁、四川、河北、安徽等9个省（直辖市）完成了本地宗教事务条例的修订工作；河南、山西、江西颁布了新制定的宗教事务条例；西藏自治区政府颁布了《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法（试行）》。没有启动这方面工作的地方，要抓紧推进。
　　第二，继续抓紧制定《条例》配套规章，同时指导、推动宗教团体建立健全相关制度。为了贯彻实施《条例》，国家宗教事务局陆续制定了《宗教活动场所设立审批和登记办法》、《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、《藏传佛教活佛转世管理办法》、《宗教院校设立办法》、《宗教事务方面部分行政许可项目实施细则》等部门规章及规范性文件。今后，国家宗教事务局在指导实施《条例》及上述规章的基础上，还将根据贯彻《条例》工作的需要，继续加强部门规章的制定工作，指导、推动地方将贯彻实施《条例》的工作进一步推向深入。
　　《条例》实施后，国家宗教事务局还指导、推动各全国性宗教团体制定或修订了《中国基督教教会规章》、《中国基督教教职人员认定办法》、《伊斯兰教教职人员资格认定办法》、《伊斯兰教活动场所主要教职人员聘任办法》、《清真寺民主管理办法》、《道教教职人员认定办法》、《道教宫观方丈住持任职离职办法》等规章制度，佛教（包括汉传佛教、藏传佛教、南传佛教）和天主教、基督教的相关制度也正在制定之中。今后，各国性宗教团体还应继续加强建章立制工作，以有关法律法规为依据，以章程为核心，完善各项规章制度，建立健全自律机制，推动各宗教教务管理向制度化、规范化的方向迈进，保证各宗教健康发展。
　　第三，适应宗教工作形势发展需要，抓紧研究和制定新的法律、法规、规章或规定，进一步规范宗教财产等的管理，保障宗教界合法权益，并为宗教界服务社会提供法律保障和支持。为了贯彻党的十七大精神，国务院法制办公室等国家有关部门正在起草社会救助法、慈善法等法律，以规范和促进慈善事业的发展。国家宗教事务局等国家有关部门也要贯彻党的十七大对宗教工作的新要求，按照国家有关规定的原则、精神，根据我国宗教发展的实际状况，在当前和今后一个时期，重点就宗教教职人员的社会保障、宗教界举办公益慈善事业、宗教财产监督管理、朝觐事务管理等问题进行研究，尽快出台相关规定，保障宗教教职人员的基本生活，使其老有所养、病有所医；规范相关管理，指导和推动宗教界积极服务社会，从而引导和激励宗教教职人员和广大信教群众为促进经济社会发展、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。
　　第四，努力形成法律规范齐备、不同层次法律规范之间逻辑严谨、结构合理、和谐统一的宗教方面法律的基本框架。从当前我国的经济社会发展状况来说，制定《条例》来保障公民的宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐和规范宗教事务管理，既是十分必要的，也是现实可行的。根据社会管理和公共服务的需要，今后还要陆续制定涉及宗教事务的其他行政法规,或者修订现行的行政法规。从实现依法治国、建设社会主义法治国家的基本目标来说，从落实宪法“国家尊重和保障人权”和宗教信仰自由的原则来说，在贯彻实施《条例》积累相当经验的基础上，在各方面条件趋于成熟的情况下，应当适时考虑和研究制定我国涉及宗教信仰自由和宗教事务管理方面的基本法律。另外，对于宗教活动场所法律地位、宗教财产所有制等诸多问题，也需要在法律上予以明确。这样，就能使得我国涉及宗教信仰自由和宗教事务管理方面法律框架趋于完善、合理。我们有理由相信，通过各方面坚持不懈的努力，最终会形成以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规及部门规章、地方政府规章在内的宗教方面法律框架，中国特色社会主义法律体系的形成和完善做出积极贡献。
　　作者简介：王作安， 国家宗教事务局副局长。
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　　注释：
　　[1]《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社，1995年，第1-2页。
　　[2] 同上，第125一126页。
　　[3] 《三中全会以来（上）》，人民出版社，1982年，第11页。
　　[4] 《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社，1995年，第58页。
　　[5] 同上，第64页。
　　[6] 《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社，1995年，第60、64、65页。“宗教职业人员”或者“宗教职业者”后均改称“宗教教职人员”。
　　[7] 《赵朴初文集》（上卷），华文出版社，2007年，第682页。
　　[8] 参见《赵朴初文集》（下卷），华文出版社，2007年，第884页。
　　[9] 参见《丁光训文集》，译文出版社，1998年，第431页。
　　[10]《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社，1995年，第216页。
　　[11] 同上，第211页。
　　[12] 同上，第217页。
　　[13] 1998年国务院正式批复国务院宗教事务局机构改革方案，将国务院宗教事务局更名为国家宗教事
　　务局，本文所涉均为当时实际名称。
　　[14] 1998年，根据《国务院关于机构设置的通知》，国务院法制局更名为国务院法制办公室。
　　[15] 参见叶小文：《宗教问题怎么看怎么办》，宗教文化出版社，2007年，第103页。
　　[16] 同上，第96-99页。
　　[17] 参见王作安：《中国的宗教问题和宗教政策》，宗教文化出版社，2002年，第123-124页。
　　[18] 《江泽民文选》（第三卷），人民出版社，2006年，第385-386页。
　　[19] 参见《法治百家谈——百名法学家纵论中国法治进程［第一辑］》，中国长安出版社，2007年，第15页。
　　（本文转载自：《世界宗教研究》，2008年第3期，第1-11页。）