台湾地区系列专题：《监督寺庙条例》下的宗教行政

　　台湾地区系列专题：《监督寺庙条例》下的宗教行政

　　郑志明

　　一、前言

　　由于东西文化的不同，对于“宗教”范畴的诠释与界定有不少的出入，在我国的官方文书少有对“宗教”一词作明确的定义与说明，但是“宗教”一词却经常被使用在重要的法律条文中，早在民国元年颁布的《中华民国临时约法》的第5条规定“中华民国人民一律平等，无种族阶级宗教的区别”，第6条第7款补充说明“人民有信教之自由”。民国2年的《天坛宪法草案》与25年的《五五宪法草案》都有“人民有信仰宗教之自由，非依法律不得限制之”的文字记载。民国36年公布的《中华民国宪法》第13条简化为“人民有信仰宗教之自由”（注1）。问题是宪法保障的“宗教”，有无具体的指摄对象与内涵？

　　宪法对“宗教”的界定是模糊与空洞的，政府在执行有关宗教政策时也是采闪躲的方式，未积极地制定与宗教相关的政策与法律，因循苟且地根据民国18年12月7日公布的《监督寺庙条例》，作为政府来台宗教政策的根本母法。问题是《监督寺庙条例》是过期的法律，也不适用于所有的宗教团体，有其特殊的历史时空，源于民国2年6月20日发布的《寺院管理暂行规则》有七条条文，民国4年10月29日公布实施的《管理寺庙条例》增加为三十一条条文，此条例发布后引起佛教界的反弹，民国10年将《管理寺庙条例》修正为二十四条，民国13年1月21日发布《修正管理寺庙条例第五条及第十七条施行细则》共有二十一条条文。民国18年1月25日国民政府发布《寺庙管理条例》有二十一条文，大多承袭《修正管理寺庙条例》，仍引起各界的反弹，纷纷要求重新修正，经由当时立法院的审查与讨论，另行起草《监督寺庙条例》有二十五条条文，于民国18年11月30日立法院第63次院会通过，可是国民政府于同年12月3日公布时缩水成十三条条文（注2）。

　　以《监督寺庙条例》作为国民政府在台的主要法令依据，是有其特殊的历史时空背景，台湾虽然已进入到宪政时期，但是在民国37年4月18日制定的《动员戡乱临时条款》，还是处在戒严状况之中，着重在国家安全的考虑，没有为宗教立法的紧迫需求下，沿用旧有与宗教有关的法规，如内政部民国42年内民字第22183号代电，将大陆时期发布的《监督寺庙条例》、《寺庙登记规则》、《回教寺院概况调查表》、《管理喇嘛寺庙条例》等，作为现有管理寺庙的法规。显示当时执政者缺乏主动积极的态度，这些条例对宗教的认知与规范不够周延，比如注意到回教寺院，却忽略了为数众多的基督教教堂，且政府仅关注有形的宗教建筑物，缺乏明确的“宗教”与“宗教组织”的定义。

　　在有限的《监督寺庙条例》下，行政机构基于业务的需要，发布不少与宗教相关的行政命令，内政部于1996年11月出版《宗教法令汇编》两大册，共一千多页，说明与宗教有关法规与历年解释函令多如牛毛，早已超越了《监督寺庙条例》原有的宗教范畴，但是由于各种研拟宗教法制草案的难产，加上民国93年2月27日大法官释字第573号解释《监督寺庙条例》第二条第一项与第八条违法宪法，将于二年后自动失效，若《宗教团体法》未能适时立法通过，政府在宗教行政等业务上将处于空窗期，因法律的失据，导致各种行政法令的失效，必然会引发出各种业务的疑义与执行的困扰。

　　二、《监督寺庙条例》的定位问题

　　《监督寺庙条例》是战前训政时期的法律，是否可以成为宪政时期台湾宗教政策的根本大法呢？这是一个颇具争议性的课题，也是特殊政治背景下的产物，立法院于民国40年3月16日成立法规整理委员会，搜集法规资料，编成《中华民国现行法律目录》，于民国43年5月8日提报立法院院会审定，依据此一目录编定《中华民国法律汇编》，将《监督寺庙条例》收录，因此官方认为此一条例已具有法律的位阶。但是法务部82年5月7日法律28930号函，指出该条例不符合宪法对法律的规定，根据宪法第170条的规定，所谓“法律”是要经过立法院通通与总统公布的过程，《监督寺庙条例》不是法律，似属“命令”性质的法规。

　　官方将《监督寺庙条例》视为现行有效的法律，在理论上是大有问题，《中华民国法律汇编》是否具有立法的行为，立法院也从未对《监督寺庙条例》作过任何修正或明确地承认其效力（注3）。实际上民间对《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》的废止声浪从未消退，民国45年时已有立法委员赵家焯提出《宗教法草案》来取代引起非议的《监督寺庙条例》，随后行政部门也研拟了有关宗教法制的草案，如民国46年的《教会寺庙教堂监护条例草案》，民国50年的《保护宗教条例草案》与《宗教事务处理条例草案》，58年的《维护寺庙教堂条例草案》，62年的《寺庙教堂条例草案》，72年《宗教保护法草案》。以上这些草案的研拟，显示行政部门也自觉到废止《监督寺庙条例》的重要性，可是在戒严时期的特殊环境下执政者的态度仍极端的保守，是以机密的方式闭门造车，不敢以开放的方式来正式面对宗教的相关课题。

　　由于行政部门是以管理的心态来研拟《宗教保护法草案》，在民国72年引起各界的批评的声浪，认为此一草案缺乏对宗教自由的进一步保障，反将因过多的限制引发出冲突的副作用。此时民间政治反对势力的兴起，害怕政府利用此草案压制其政治活动，在朝野无共识下，此草案无法完成立法。解严以后《废止寺庙条例》的声浪更为高涨，民国82年9月24日彭百显等24位立法委员在立法院临时提案废止《监督寺庙条例》，内政部分析台湾当前的寺庙生态环境后，主张现阶段未有新的宗教法制来取代《监督寺庙条例》，不宜遽而废止该条例，原先有意以修订该条例的方式来解决部分问题，后来走向全面另订新法的主张（注4）。在民国82年至84年内政部、宗教团体、立法委员与个人共提出十二种不同版本的宗教法制草案，但是由于各界意见的纷歧，经过立法院的多次院会的讨论，仍无法顺利地完成立法程序。

　　在立法遥遥无期的情况下，民国92年底立法院内政委员会通过立法委员黄昭顺等三十人提出的「废止监督寺庙条例」案，移送院会讨论，企图全面废止从训政时期遗留下来的老旧条文。民国93年2月27日大法官会议释字第573号解释文，虽承认《监督寺庙条例》为现行有效规范人民权利义务之法律，但是指出第八条未顾及宗教组织自主性，内部管理机制的差异性，以及宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度，与宪法保障人民自由权利之意旨，均有所抵独。又第一条及第二条第一项规定，第八条规范之对象，仅适用于部分宗教，与宪法上国家对宗教应谨守中立之原则及宗教平等原则相悖。大法官要求该条例第八条及第二条第一项规定应自该解释公布尔日起，至迟于届满二年时，失去效力。

　　《监督寺庙条例》不只第一条、第二条与第八条违背宪法的根本精神，实际上整个条例是在高管制密度下的规范措施，早已不合时宜，有不少值得斟酌与讨论空间，有必要进行整体性的检讨与改革，兹将《监督寺庙条例》全文条列于后来详作说明：

　　第一条：凡有僧道住持之宗教上建筑物，不论用何名称，均为寺庙。

　　第二条：寺庙及其财产法物，除法律别有规定外，依本条例监督之。

　　前项法物，谓于宗教上、历史上、美术上有关系之佛像、神像、礼器、乐器、法器、经典、雕刻、绘画、及其他向由寺庙保存之一切古物。

　　第三条：寺庙属于左列各款之一者，不适用本条例之规定：

　　一、由政府机构管理者。

　　二、由地方公共团体管理者。

　　三、由私人建立并管理者。

　　第四条：荒废之寺庙，由地方自治团体管理之。

　　第五条：寺庙财产及法物，应向该管地方官署呈请登记。

　　第六条：寺庙财产及法物为寺庙所有，由住持管理之。

　　寺庙有管理权之僧道，不论用何名称，认为住持。但非中华民国人民，不得为主持。

　　第七条：住持于宣扬教义修持戒律，及其他正当开支外，不得动用寺庙财产之收入。

　　第八条：寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，不得处分与变更。

　　第九条：寺庙收支款项及所兴办事业，住持应于每半年终报告该管官署，并公告之。

　　第十条：寺庙应按其财产情形，兴办公益与慈善事业。

　　第十一条：违反本条例第五条、第六条或第十条之规定者，该管官署得革除其住持之职，违反第七条、第八条之规定者，得逐出寺庙或送法院究办。

　　第十二条：本条例于西藏、西康、蒙古、青海之寺庙不适用之。

　　第十三条：本条例自公布尔日施行。

　　《监督寺庙条例》不管是法律或行政命令，能存活了七十多年，可以说是现代法规的最大奇迹，经历过对日抗战、大陆沦陷、政府迁台、戒严、解严等时期还能屹立不摇，甚至还是政府有关宗教行政的根本大法。整部法制缺乏对宗教的定义与明确的分类，其范围对象仅局限于传统寺庙，不仅不适用基督教及其他宗教，在第十二条还不包含西藏地区等藏传佛教，那么在台湾有不少新立的藏传寺院似乎也不在《监督寺庙条例》的管辖范围内。此条例最大的问题，只在于寺庙建筑物的产权登记与财产管理，完全忽略了宗教团体自身的特殊属性，以及宗教信仰自由的前提下其享有法律保障维护的权益。行政机关强力介入寺院财产的管理处理，不仅违反了政教分离的原则，且管制了宗教内部圣务的运作及各项传教事务，对信教自由与权利有着严重的侵害。

　　第一条着重在寺庙建筑物的形式认定，且规定要有僧道主持，问题是台湾有不少地方公庙是没有僧道主持，因为要求僧道主持，很明显地将基督教、天主教等教堂及其他宗教布道所排除在外，有违宗教平权的原则。加上对宗教建筑物在形式认定上过于严格，不少都市道场与神坛不准办理寺庙登记，造成宗教间不同的差别待遇。第二条很明显的侵犯宗教团体自身的管理权，介入到寺庙财产法物的监督与管理处分，这虽然特殊历史背景所造成的，政府要求寺庙保存具有文化资产的古物与史迹，但是违背了宪政体制下政教分离的原则，政府过度干涉寺庙的管理与财产处分。第三条造成对寺庙的定义更为狭隘，显示此条例有不少排外管辖的对象，本质上是不周延的。第一款的政府机关管理语焉不详，基于政教分离的原则执政者不宜直接介入或经营宗教组织。第二款更不恰当，何谓“地方公共团体”，依据人团法，寺庙本身原就是一种“地方公共团体”，如果基于这种认定，不是大多数的寺庙都被排除在外。第三款将“私人建立”的寺庙排除在外，也是极为荒谬的，不少寺庙未登记法人身分之前，只能以私人名义办理产权的登记，这一类私建的寺庙都排除在外，此条例管辖就寥寥无几了。

　　第四条的“荒废寺庙”是指经久无人管理者，没有宗教组织介入经营，地方自治团体直接管理，是否恰当？是否也违背了政教分离的原则？第五条是延续着第二条而来，明定寺庙财产与法物要向政府登记，侵害宗教团体自治的权益，妨碍了宗教组织的自主权与财产处分权，这一条基本上也是违宪的。第六条是延续着第五条而来，对宗教组织管理人作不必要的限制，强迫使用“主持”一词来泛称寺庙管理人，也逾越了宗教团体自治的权益，在今日全球化的发展趋势下，有不少外来寺庙的设置，限制非中华民国人民不得为主持，也是不合时宜。第七条侵害寺庙团体的自主权，也有违宪的嫌疑，法律不能限制寺庙管理人财产运用的范围与用途，所谓 “正当开支”是如何界定的呢？

　　第八条已被大法官解释为违反宪法的条文，寺庙为什么要有所属教会？教会凭什么能决议寺庙不动产与法物的运用？寺庙处理自身的财产为何要经由政府的许可呢？第九条是延续第八条而来，也有违宪的嫌疑，政府有权要求寺庙每半年报告收支账目及公告吗？政府有必要介入寺庙财产的所有权与经营权吗？寺庙的法律地位在未明确之前，能依民法的法人身分来加以要求吗？第十条干涉宗教的圣务与俗务的活动事项与范围，也算是一种违法宪法精神的条文，政府不宜干涉宗教组织的活动内涵，不能强迫兴办公益或慈善事业。第十一条的罚则违背了宗教团体自治的原则，随着第八条的违宪，跟着此条的罚则也是违宪，政府无权革除住持的职务或逐出寺庙，住持无犯罪事实也不能移送法院究办。第十二条的排除原则，显示此一法律是极不周延的，为何还能延用到今日呢？

　　三、《监督寺庙条例》的官方行政运作

　　由于官方长期以来对“宗教”的界定不清，导致对“宗教团体”的认定极为纷歧，是基于不同的法律来规范宗教组织的运作，在政出多门的情况下官方对宗教的行政管理颇为紊乱。目前所谓的“宗教团体”大致上可以分成三大类，第一类是依《监督寺庙条例》取得以“寺庙”名义的权利义务主体，其形态不是财团法人，也不是社团法人，但是又承认其法人人格，可因其独特性质，或者可以专称为“寺庙法人”，在法律上寺庙还是未具有法人身分。

　　第二类是根据《民法》及《内政业务财团法人监督准则》取得宗教性质的财团法人，天主教与基督教的教会与教堂是以登记财团法人的方式，来取得宗教性质的公益法人身分。民国70年间政府鼓励寺庙设立财团法人，到了民国88年，登记寺庙有9413座，成立财团法人的寺庙仅389座，只占百分之四左右。民国80年内政部为解决宗教团体产权登记问题，开放宗教团体以基金会的组织形态来成立，以财团法人的方式运作来推动其目的事业。除了原先基督教、天主教等教会采财团法人的方式运作用，佛教与道教有不少团体采财团法人基金会的方式来运作，另外也有一些新兴宗教团体，以财团法人基金会的方式来运作，如一贯道、轩辕教、天帝教、天理教、真光教团、弥勒大道、先天救教、山塔基、天济圣道、摩门教、统一教等（注5）。

　　第三类是根据《人民团体法》取得宗教性质的社团法人，是以社员的组织形态来进行的宗教的运作，归为内政部社会司管辖，而寺庙与宗教性质财团法人是归为内政部民政司管辖，造成中央行政部门对宗教团体的行政工作是采双头马车的方式运作，导致宗教团体无所适从。社团法人与财团法人在性质上是完全不一样，财团法人是财产集合性质的他律法人，社团法人是以社员组成的自律法人，是宪法保障下人民结社的自由，门坎较低，又有较为优惠与权益的保障，解严后开放全国性宗教社团的登记，民国78年只有23个，到了民国93年登记为全国性宗教社团有481个，成长的速度相当快，还在不断地发展中，其中以佛教、道教等社团较多，显示传统宗教的山头林立，其次是基督教的各种宗派与新兴教会，还有为数不少的各种新兴宗教团体（注6）。

　　宗教本质上是以信众为核心所发展而成的社会组织，是以信众为主体，不是以庙产或建筑物为主体，要求宗教组织以财团法人的方式来运作可说是有些不伦不类，但是强制宗教组织要以社团法人的方式才能合法存在，似乎限制了人民宗教信仰自由与结社自由，宗教组织不是社团法人，仍可以拥有宪法对其权利的保障。加上东西方宗教对教徒或信徒的认定有着极大的差异性，西方宗教大多采形式认定主义，必须经过入教受洗的仪式才能取得教徒身分，教徒与教会或教堂有着紧密结合的形式，宗教团体与教徒之间强化彼此的组织联系，重视教徒对组织的忠诚与团结。天主教与基督教的教堂或教会是适合以社团法人的方式来进行宗教组织的运作，但是有趣的现象是台湾的教堂与教会大多数登记为财团法人，不是以教徒为核心的宗教团体，反而是以财产的管理作为最高的权利机构。

　　东方宗教如佛教、道教与民间信仰等对信徒的界定是较为模糊的，大多称呼为善男信女，有的也可能有入教仪式，但是宗教组织与教徒之间的关系是松散的形式，善男信女可以自由进出各种寺庙宫观，经常到各地进香与参与各项庙会活动，民众与宗教团体之间大多只有崇拜与祭祀的关系，较少组织隶属的关系，宗教团体也大多不计较信徒的忠诚度，允许他们在宗教领域上自由游走，以广结善缘的方式来与群众多方接触。传统宗教团体大多是信仰认同的结合，而非教徒形态的凝聚，是不太适合采社团法人的组织模式，但是由于财团法人的门坎过多，又无法取得寺庙的特殊法人身分，纷纷转进于社团法人的申请，造成本土化的宗教团体逐渐强化组织的制度面，重视宗教领袖与信徒间的信仰皈依与领导统御，导致佛教与道教等山头的林立，纷纷筹组全国性的宗教社团，再加上新兴宗教的崛起，加速了教派的分化与组织的建构（注7）。

　　就《监督寺庙条例》来说，对寺庙的界定是比较偏向于财团法人，民国25年1月4日公布的《寺庙登记规则》也是朝财团法人的方向设计，着重在对寺庙财产与管理。可是国民政府来台后，寺庙登记时要求提报信徒名册，组织信徒大会，作为寺庙权利运作的主体，但是在《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》里都没有此项规定，很明显的是一种违法的政治命令。执政者无权要求寺庙提报信徒名册，寺庙根本也没有信徒名册，如何提报呢？当时的决策者在寺庙的管理上有意引用社团法人的方式来确立寺庙的权利主体，但是这样的决策本质上是荒谬的，是毫无法律基础下随便类推，衍生出宗教行政与寺庙管理的各种问题。

　　寺庙与信徒间的关系本质上就是模糊的，企图以信徒大会作为寺庙最高权利机构是一条走不通的路。当时执政者要求教堂与教会采财团法人的方式来运作，却规定寺庙要依照社团法人的方式来经营，根本就是本末倒置。问题就出在信徒的认定上，教会与教堂在教徒的认定上是很明确，却不能采用社团法人的组织模式，寺庙在信徒认定上是大有问题，却非得采用社团法人的运作模式不可。寺庙与善男信女的关系大多是开放的，信徒是多元而复杂的，就村庙来说村民都是它的信徒，大型的香火庙其信徒更是超越出地缘的关系。当时为了弥补这种荒谬政策下的执行问题，内政部于民国43年颁订「信徒认定原则」，对台湾省政府作出两点指示：一、查信徒资格之认定应依照光复后寺庙登记之信徒名册为准，其过去已沿惯例皈依者亦可视为信徒。二、为防止纠纷起见，应请贵省府转饬各寺庙置备信徒名册，并造送当地县市政府备查。

　　以上两点指示是模糊的，甚至有点莫名其妙，寺庙如何备置信徒名册？为何信徒名册要送县市政府备查？信徒名册有何公信力？为何登记有案的信徒名册就可以永远有效？台湾省政府为了解决信徒认定的资格纷争，作出四项认定原则，经内政部于民国44年6月11日准予备查，内容如下：

　　一、本省光复后各寺庙所置信徒名册经登记有案者。

　　二、各寺庙过去已沿惯例办理皈依者。

　　三、对寺庙有捐助贡献经主持或管理人书面同意者。

　　四、经政府许可之宗教团体授与宗教洗礼登记有案者。

　　有关信徒认定应该是寺庙自治的范畴，有需要政府代行制订「信徒认定原则」吗？显示要求寺庙制定信徒名册与组织信徒大会根本就是荒谬且无聊的政策，不相应于传统寺庙原有运作模式。寺庙也配合官方要求，所谓上有政策下有对策，一般是根据建庙时的捐献名单来造册，一旦造册完毕后，就成为万年信徒，死后其儿子还可以依惯例继承为信徒。虽然内政部于民国56年8月14日台内民字第244134函规定云：“寺庙信徒资格非财产权可比，自不得由其直系血亲卑亲属继承。”可是大多数寺庙还是依惯例比照办理。

　　内政部对信徒资格追得很紧，但是一般寺庙大多是应付而已，如内政部民国51年6月19日台内字第87086号代电，指出信徒失去联络，准予公告方式通知，要求该项公告除应刊登当地销路最广读者最多的报纸三天外，并应在寺庙门首以两开白报纸张贴，期限延长为两个月，逾期如仍不自动向寺庙连络者，视同放弃信徒资格。很少寺庙按此规定办理，失联或逝世多年还列名在信徒名册中的还是大有人在。寺庙不重视信徒名册也常不按时召开信徒大会，很少依规定办理信徒死亡异动检证。内政部履次要求要健全寺庙团体组织，要定期召开信徒大会或信徒代表大会，选举管理委员会委员，以主任委员为对外代表管理人。这种类似社团法人的组织运作模式，法务部认为是不符合法律的规定，如法务部70年2月16日律字第2644函指出：查监督寺庙条例及寺庙登记规则，固无寺庙管理委员会组织之规定，惟就其有管理寺庙财产及法物性质言，似与该条例第六条所定之住持地位相当。从法务部的解释文来看，内政部要求寺庙组织信徒大会与管理委员会的行政命令，是违反法律的行为。

　　以社团法人的组织模式来要求寺庙，不仅违法，还衍生出不少行政与管理上的纠纷。依《监督寺庙条例》的规定，寺庙是采住持制，是由主持管理寺庙的财产与法物，没有要求要以信徒大会作为寺庙的最高权力机关，主持的管理权不是来自于信徒大会所赋与的，信徒大会的设置，破坏了佛教、道教等传统制度，导致信徒可以罢免住持，或者强制改选住持，逼迫住持听命于信徒，破坏了宗教原有的伦常体制，甚至造成神职人员与俗家信众的权力对峙，这种冲突在佛教寺院中更为常见，常造成信徒大会杯葛寺院事务运作的事端，破坏了原先僧人治寺的丛林制度。有些寺庙同时设置有住持与管理委员会，容易造成管理权力的纠纷与争执，在现有的法制里，只承认住持为寺庙管理人，虽然内政部解释管理委员会制的主任委员即当然的管理人，为寺庙的负责人，但是法务部认为主任委员不是住持，不具有法定代理人的身分，无法代表寺庙争取相关权益。

　　在政府的辅导下大多数道教或民间信仰的宫庙，是采管理委员会的方式来集体领导，以管理委员会议来推动庙务的决策与方向，表面上符合民主的程序，但是常由于地方派系的介入，造成委员的两造对立，各拥信徒，来巩固其势力范围与既得利益，造成庙务的纷争与停顿，甚至彼此之间经常对簿公堂相互兴讼。加上管理委员素质的良莠不齐，除了增加信徒人头来掌握信徒大会的绝对多数的优势外，有的为久居其位，暗中运作使信徒出席未达法定人数而流会，甚至强硬地拒不召开信徒大会，或者拒绝移交寺庙图记与负责人的职责，无法顺利交接，类似以上组织运作的衍生问题可以说是层次不穷。但是寺庙不是依《人民团体法》而设置，不属于社团性质的法人，主管机关不宜以行政命令来介入寺庙的组织管理，强迫寺庙选择其组织运作的模式。

　　民国60年代以前，内政部对寺庙的组织管理似乎比较偏向于社团法人，发布大量的行政命令，来规范信徒大会与管理委员会的组织运作模式。后来发现国情的不同，理解到寺庙的组织核心不在于人的组合，进而偏向于财产组合的财团法人，要求寺庙成立财团法人。内政部在宗教行政上是缺乏一贯的政策理念，造成“向财团倾斜”或“向社团倾斜”摇摆且矛盾的困境（注8）。为了突破此一困境，内政部积极鼓励寺庙在完成寺庙登记后申请设立财团法人，将财产捐助于财团法人，设董事会来管理，不再以信徒大会作为议决机构，转为他律法人，由董事会向事业主管机关负责。问题在于寺庙的董事会是如何形成的呢？大多还是由信徒大会选举而成，那么信徒大会能否继续保留？

　　根据司法行政部民国65年12月8日民字第10787函的说明，强调财团法人是以设立人所提供的财产为基础所成立的法人，无社员可言，不应有类似社员的信徒大会之组织。对于此一问题司法院在民国70年间屡次函告，一再申明财团法人以捐助财产为成立基础，不得有信徒代表会为财团法人意思机关或最高权力机关之组织。但是大多数寺庙都会保留信徒大会或信徒代表大会来作为推选董事的权力机构，这样权力机构明显是违反法律，司法院三申五令地否定其合法性。内政部考虑实际的情况，提出了一种解套的方式，据民国85年7月25日台内民字第8587248号函，指出寺庙若将信徒大会视为财团法人内部组织，是董、监事的选举罢免机关，非属意思机关或最高权力机关者，参酌既成事实，在解释上可从宽认定民法第62条所定财团法人组织的产生、任期等章程规定事项，而承认其效力。

　　内政部的从宽认定还是有问题的，可能会造成社团法人与财团法人混淆的危机，导致大多数寺庙不愿意转为财团法人，依旧维持在寺庙登记后非法人的组织形态，其数量在总数的九成五以上。寺庙不愿意登记为财团法人原因很多，主要是政府的政策不明，申请财团法人后仍需要办理寺庙登记，形成双重管制，加重寺庙的行政负担，要经常上法院办理变革登记手续，增多相关法令的约束，财团法人解散后财产将充公。还有寺庙权力转入到董事会，缺乏信徒大会的监督，由于采上届董事推选下届董事的方式，往往造成「万年董事」的现象，寺庙容易被少数人所垄断，有心为寺庙服务的人无法进入此一权力核心。寺庙改为财团法人后缺乏与信徒的互动关系，董事会只负责财产的管理与运作，反而忽略了神圣性的崇拜与祭祀的宗教活动。

　　内政部鼓励寺庙改制为财团法人，由于没有强制性，最后还是失败，导致对寺庙的宗教行政更为复杂，可分成为财团法人的寺庙与未成立财团法人的寺庙。非法人组织的寺庙数量极为庞大，政府是依《监督寺庙条例》来加以管理，仍然要面临寺庙组织形态的挑战，佛教界对设置信徒大会的组织制度反弹甚大，于民国83年3月18日佛教团体串连走上街头进行自力救济的抗争运动，逼迫内政部与台湾省政府民政厅，修正不合时宜或停止原函通用的相关解释函，放宽对寺庙内部的组织定位，作成寺庙得于在章程内订定设信徒大会、委员会或执事会等分别行使职权。此一放宽规定本质上也是有问题的，寺庙非社团法人为何有设立章程的必要？为何需要在章程中规定其组织模式？很明显的可以看出政府对非法人寺庙的管理还是“向社团倾斜”。

　　执事制是佛教团体的构想，提出后被内政部所接纳，允许寺庙不必再以信徒大会为其最高权力机构，可以在章程中规定由管理委员会或执事会来执行职权。执事是佛寺负责执行寺务的专门人员，是由僧人担任，所谓执事会是依僧事僧决的教规，由出家人取得寺务决策权，避免俗家众因操控信徒大会而逾越佛教以僧领众的传统制度。执事会议一般分成全体执事会议与重要执事会议，类似社团法人的理事会与常务理事会，以全体执事会替代信徒大会的功能，拥有重要寺务的决策权。此一组织模式不限佛教寺院，一些有门生制度的鸾堂与神庙纷纷跟进，采用执事制，具有庙务职责者才能进入执事会参与决策，不再设信徒大会或信徒代表大会的意思机构，由参与实际参与庙务工作者来共同领导，以合议制的决议来执行庙务。

　　按政教分离的原则，执政者不应该介入宗教团体的组织运作，基于对教团自治的尊重，不能以财团法人或社团法人的模式来规范其内部组织与运作方式，宗教团体可以自行决定采财团法人或社团法人，或者不以法人的方式来独立存在，应该是属于宗教结社自由的范畴，法人或非法人的宗教团体是一律平等，保障宗教团体内部事务的自治与自律的功能。要求宗教团体要备有组织章程，且必须按照章程来依法行事，是侵犯宗教团体教制自由的权利。《监督寺庙条例》很明显是违背宪法的基本精神，行政机关长期以来根据此一法律发布与制定了多种法规命令，造成宗教行政的长期纷争，限制与剥夺了寺庙的权益，也阻碍其他宗教团体自由传播的权利。

　　四、《监督寺庙条例》下的宗教行政与管理

　　在《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》的限制下，政府的宗教行政是在极不健全的法制下发展而成，政府以监督者的立场介入宗教团体的组织运作，是以高度管制的心态来进行法制设计与法规执行，在长期的运作过程中其各项瑕疵早已达到无法治疗的地步，执政者基于实际行政管理的需求，发布了不少解释函令来加以补充与说明，在过去五十多年间已累积超过一千则，早已脱离原来法律的内涵，对寺庙建造、信徒认定、住持与管理人资格、寺庙组织、财产管理等事项发布不少指导原则与方法，已逾越了原有母法授权的范畴。根据民国88年2月公布的《行政程序法》第一百五十条规定：“本法所称法规命令，系指行政机关基于法律授权对多数不特定人民，就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定。法规命令之内容应明列其法律授权之依据，并不得逾越法律授权之范围与立法精神。”在这样的规定下，有关“信徒认定”与“寺庙组织”等解释函令是逾越了母法。

　　其他解释令虽然延续母法而来，也超出母法剥夺了宗教团体应有权利，《行政程序法》判定这些法规命令是无效的，如第一百五十八条云：“法规命令，有下列情形之一者，无效：一、抵触宪法、法律或上级机关之命令者。二、无法律之授权而剥夺与限制人民之自由、权利者。三、其订定依法应经其他机关核准，而未经核准者，法规命令之一部分无效者，其他部分仍为有效。但除去该无效部分，法律命令显失规范目的者，全部无效。”若从《行政程序法》来检验有关宗教行政的法规命令，有不少符合以上三项的判准，应该是无效的，影响到各级政府的宗教行政，甚至达到处处违法寸步难行的难堪阶段。

　　民国85年内政部编印的《宗教法令汇编》第二册，选录了有关宗教的解释与命令共777则，主要内容分成八大项：一、宗教财团法人之设立、变更及有关疑义，共118则。二、宗教财产（土地），共117则。三、宗教税务，共32则。四、宗教人事，共80则。五、宗教财团法人捐助章程，共102则。六、寺庙修建、登记，共121则。七、寺庙信徒、住持、管理人，共84则。八、其他，共123则（注9）。以上八大项的法规命令有不少是喧宾夺主，早已超出《监督寺庙条例》的范畴，如第一项与第五项有关宗教财团法人的部分，是属于《民法》的法人范畴，或依《内政业务财团法人监督准则》针对宗教类的财团法人作解释，此时宗教团体是以财团法人的身分接受主管机关的管辖，管辖的对象是财团法人而非宗教团体。

　　其他各项虽然是根据《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》而来，在解释上是超出原来母法的范畴，先从第七项的寺庙信徒、住持、管理人与第四项的宗教人事谈起。《监督寺庙条例》第六条仅对住持做身分的限制，《寺庙登记规则》第三条除了有住持的寺庙，还包含了无住持寺庙的管理人，并没有对信徒的身分做任何的规定与限制，有关寺庙信徒资格认定、取消信徒资格、信徒名册、信徒异动报告表、信徒大会的召开、信徒代表的权限等解释令，违背《行政程序法》第一百五十八条的第一款，应为无效的命令。另外对住持或管理人的个人行为不宜干涉，如限制公务员不得兼任寺庙负责人，行政院六十一年一月十七日台六十一人政贰字第1745号令：“寺庙之负责人不论其名称为住持、管理人或董事长，亦不论其是否领取待遇，要难谓非公务员服务法第十四条所称之业务，公务员不得兼任。”此则虽然是根据公务员服务法，但是剥夺了公务员参与宗教的权益，违反法律平等公正的法则。

　　宗教人事应为宗教团体自治的事务，其信徒的身分与管理是属于内部自主的权益，是受到宪法保护的基本人权，政府无权要求提报信徒名册以及召开信徒大会，也不能介入或规定各种人事运作的法则。有一些法规命令明显地有侵犯人权的嫌疑，如内政部66年3月30日台内民字第717251函，规定基督徒不得为道教寺庙管理人。这是不符合国情的规定，国人不仅有宗教信仰的自由，也可以同时有多重的宗教信仰，对宗教的感情可以不是单一，是允许以“游宗”的方式出入寺庙宫观与教堂，信徒可以不归属任何的宗教组织，也可以同时有多种宗教徒的身分（注10），在这样的情况下，规定基督徒不能为寺庙管理人，不仅不合情理，且限制民众游走宗教间的信仰自由，这是宗教内部自身的人员任用问题，政府不宜以行政命令来加以干涉。

　　这些法规命令最引起争议，在于对寺庙形式与登记的认定。什么是寺庙？根据《监督寺庙条例》第一条云：“凡有僧道住持之宗教上建筑物，不论用何种名称，均为寺庙。”问题出在何谓“宗教上建筑物”？其基本内涵为何？另根据《寺庙登记规则》第一条云：“凡为僧道、住持或居住之一切公建、募建或私家独建之坛庙、寺院、庵观，除依关于户口调查及不动产登记之法令办理外，并应依本规则登记之。”也没有对“宗教上建筑物”做明确的规定，只要有僧道住持应该都是寺庙，如佛教出家人清修的精舍，道教道士主持科仪法事的道坛，根据前列条文的意涵应为寺庙。依司法院337与702号解释：凡用以奉祀宗教上神祇之建筑物并有僧道住持，不问其形式均应认为寺庙。

　　可是内政部及各级政府对“宗教上建筑物”的认定极为严格，要求是独立一栋传统飞檐雕梁式的建筑物，发布了不少排他性的法规命令，如内政部43年6月2日内民字第46790号函，谓如非宗教建筑物，以私人家庭设坛祀神，不得视为寺庙。此规定将道土的法坛，出家清修的精舍，以及供民众膜拜的神坛等都被排除在外。台湾省政府民政厅61年7月28日民甲字第13758函，谓利用民房所设立的寺庙，仍不许其办理登记，其宗教活动，如有违法情事，应予取缔。此规定明白指示寺庙不能采民房形态来设立，既使已成事实也不准登记，很明显违背了司法院的解释函。内政部64年12月13日台内民字第662800号函，谓一楼为店铺，二楼以上设为弘法道场，不准办理寺庙登记。内政部65年4月12日台内民字第6766663号函，强调非宗教上建筑物，不准寺庙登记。这些函令将所谓宗教建筑物狭义化，不是有奉祀宗教神祇的建筑物就可以登记为寺庙。有些解释函令甚至干涉了寺庙的主祀神明，如内政部66年12月9日台内民字第751832号函，谓寺庙以石头公为祀奉主神不能比照办理寺庙登记。此一规定侵犯了宗教信仰内涵，违反自由平等权。

　　由于对宗教建筑物的严格界定，阻碍了一些专供宗教使用的公众建筑物不能登记为寺庙，导致有不少僧道住持的都市道场，因位于大楼或公寓中不能办理寺庙登记，衍生出不少产权继承的问题。另外由乩童或道士住持的神坛，其与寺庙的功能没有两样，每天有大批的信徒进出，早已是公众信仰的场地，也是不准办理寺庙登记。目前末办理寺庙登记的都市道场与神坛比已登记为寺庙高出三、四倍以上，造成寺庙可以分成两种，一种是登记的合法寺庙，一种是无法登记或未登记的非法寺庙，虽然非法，但是政府在执行公权力时，却未依据《监督寺庙条例》来强加取缔，或不敢取缔，演变出不少新的问题。在如此的认定标准与登记制度下，依附于寺庙的佛教、道教与民间信仰等传统宗教缺乏灵活弹性的发展空间，长期被压迫在合法与非法的恶劣环境中，苟且偷安于公权力不彰的生态下暧昧不明地存活下来。

　　根据《寺庙登记规则》第二条云：“寺庙登记之举办，分总登记及变动登记二种，总登记每十年举行一次，变动登记每年举行一次，新成立之寺庙，应于成立时声请登记，其申请手续与总登记同。”寺庙登记制度极为严苛，每年要办理变动登记，每十年还要办一次总登记，手续相当繁杂，据内政部民国94年2月3日台内民字第0940068261号令的《寺庙登记须知》，对寺庙的申请要件有三：一、经建筑主管机关核准寺庙建造，取得建物用途为寺庙之建造执照，并于建造完成后，取得建物使用执照。二、建物外观具所属宗教建筑特色，或经所属教会证明具该宗教建筑特色。三、有供奉神佛像供人膜拜，从事宗教活动事实。以上三点要件不是新办法，早就延用已久，造成更多寺庙未能符合规定以致未能办理登记。

　　内政部为了加强寺庙行政管理，于民国74年7月11日邀请相关单位研商，是否允许未符合办理登记的寺庙补办登记，以便纳入管理。内政部于74年11月15日府民五字第94068号函订定发布《台湾省未办理登记寺庙补办登记作业要点》一种，所谓“寺庙补办登记”是不同于“正式寺庙登记”，是指未符合寺庙登记要件，如未取得建筑执照或使用执照的寺庙，准予补办寺庙登记，但还不是合法登记的寺庙（注11）。能“补办登记”的寺庙其要件有六：一、应为经政府认可之各教之宗教上建筑物。二、符合监督寺庙条例第一条所规定之宗教上独立建筑物。三、供奉各教传统之神佛像而信仰纯正者。四、不妨害公共设施、秩序、安全与卫生。五、不影响周邻之安宁。六、建筑物本身无安全上之顾虑。台湾省各县市于民国75、77、81年办理三次补办登记，完成补办登记寺庙3362座，民国91年再次办理补办登记，至九月底完成的有1905座补办登记寺庙。还有一些宗教建筑物不能办理登记寺庙，其原因有四：一、未经政府认可之教派的寺庙。二、利用民房、国民住宅或非独立建筑物，供奉神像者。三、简陋搭盖供奉神佛之临时建筑物。四、其他类属神坛者。内政部的这种行政措施造成民间寺庙的种类更为复杂，有正式登记寺庙、补办登记寺庙与无法登记寺庙等三类，缺乏行政管理的公平性，进而有违反宪法之嫌。

　　造成大量寺庙无法登记的原因，在于寺庙用地与建筑的种种规定，涉及到其他法律的相关条文，如与宗教用地有关的法令有《土地法》、《土地登记规则》、《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《非都市土地使用管制规则》、《非都市土地变更编定执行要则》、《非都市土地容许使用执行要点》、《国有财产法》、《国有财产法施行细则》、《出租之国有非公用不动产得予让售范围准则》、《农业发展条例》、《耕地三七五租约清理要点》等，由于土地的分区使用，都市土地与非都市土地都有管制使用的各种相关规定，可以用于寺庙建筑用地相对地被压缩，在都市计划内土地一般只能在住宅区、商业区设置寺庙。非都市土地分成九种使用区与十八种用地，在甲种、乙种、丙种等三种建筑用地，可以直接申请作为宗教建筑使用，其他十五种用地除了特定农业区外，都可以申请变更为游憩用地，提供为宗教建筑使用。但是申请变更有不少繁杂的作业程序，山坡地还要提出环评与水保计划，申请径宕多时，有的很难核准通过。

　　为了让寺庙能顺利取得土地，也公告相关作业要点的法令，如《国有财产赠与寺庙教堂办法》、《寺庙教堂申请受赠国有不动产有关事实认定作业要点》、《宗教团体以自然人名义登记之不动产申请更名为寺庙教堂所有应行注意事项》、《宗教团体以自有资金取得而以自然人名义登记之农业用地办理更名登记为寺庙教会所有应行注意事项》等，经由用地变更编定法令，才能在非都市土地上兴建寺庙。寺庙的兴建也要按照法律申请建筑执照与领有使用执照，与寺庙建筑有关的法令有《建筑法》、《区域计划法》、《区域计划法施行细则》、《都市计划法》、《都市计划法台湾省施行细则》、《都市计划法台北市施行细则》、《水土保护法》、《环境影响评估法》、《环境影响评估施行细则》、《山坡地开发建筑管理办法》等，合法申请寺庙有繁琐的必要程序，导致不少现有寺庙是违章建筑，大多违反以上各种法令的相关规定，要完成建筑补照手续有太多的限制，不易申请为合法化的寺庙，虽然内政部允许补办登记，但不是就地合法。这些违章寺庙约在五千座以上，有的规模极为庞大，有如宗教行政的定时炸弹，不知何时会引爆争端。

　　合法寺庙也有层出不穷土地与产权的纠纷，还有不少与国家税务的争议。为了排解以上的纷争，政府也发布了不少相关的法规命令，最常见的是所有权的争议，如内政部于民国69年4月24日台内民字第16642号，将以私人名义登记之寺庙所有土地变更登记分成五类加以处理：一、日据时代为避免庙产被没收，以私人名义办理土地登记，现该所有人已死亡，又无继承人无法办理土地所有权名义变更登记。建议处理方法：由寺庙管理人列举沿革及登记经过，呈报主管官署刊登新闻公告三天，一个月征求异议，无人异议后发给证明，办理变更登记。二、建庙时负责人或炉主将土地所有权登记为私人，由于炉主年年更换，原登记之炉主或已死亡或绝户，无法办理所有权变更登记。建议处理方法与第一类同。三、寺庙将众信集资购买的土地，以信徒一人或数人名义登记，由寺庙负责管理及缴纳税款，现以买卖或赠与的方式办理移转登记，该人士与寺庙多负担缴纳税捐之累。建议处理方法：由寺庙信徒出具切结书，土地所有权人出具证明非私有地，呈报主管官署刊登新闻公告征求异议，无人异议后发给证明，请准免缴纳税捐。四、寺庙土地原由私人捐赠，因捐赠人已死亡，子孙众多分散各地，无法取得该子孙全部捐赠证明，无法办理所有权移转登记，仍由寺庙负担税捐。建议处理方法：由原捐赠人部分子孙出具证明，寺庙项目向主管官署刊登公告，无人异议后发给证明，请准免缴纳税捐。五、寺庙土地以管理人或住持私人名义登记，由寺庙管理及使用，其本人或继承人认为该土地为寺庙所有，不予过问，无法将所有权名义正式变更为寺庙。建议处理方法：由寺庙现任管理人提出有力证件，项目呈送主管官署刊登新闻公告，无人异议后发给证明办理变更登记。

　　寺庙若归类为宗教团体，寺庙产权与税务问题容易解决，最大的纠纷还是在组织结构的管理制度上，未成立财团法人的寺庙，应该还是拥有非法人的身分，但是民国94年最新修正的《办理寺庙登记须知》，完全将寺庙当作社团法人来看待，不仅要求寺庙要呈报信徒名册或执事名册，还要召开信徒大会或执事会订定组织或管理章程，报备县市政府备查，要求章程应载明下列十三要项：一、名称。二、宗旨。三、宗教派别。四、组织区域。五、主、分事务所所地址。六、兴办事业。七、信徒资格之取得、丧失、开除与权利及义务，无信徒者免记载。八、管理组织及其管理方法。九、组织代表之名额、职权、产生、解任方式及任期。十、寺庙负责人不召开会议及任期届满不办理改选之处理措施。十一、财产之种类与保管运用方法，经费及会计及其不动产处分或设定负担之程序。十二、章程修改之程序。十三、解散事由与程序，解散后剩余财产之归属及其他必要事项。

　　在如此的组织章程下，寺庙与社团法人几乎已无二样，已严重违背《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》等母法的法律授权范围，在无法律授权的依据下，无故将寺庙视同社团法人，剥夺其应有的自由与权利。在《宗教团体法》未完成立法，《监督寺庙条例》尚未失效之前，内政部应该尊重寺庙的非法人身分，不得有逾越母法的要求。寺庙本身并没有登记社团法人，也未取得社团法人的特殊身分，本不受人民团体法的规范，可以不成立信徒大会与执事会，也可以不报备组织章程，政府不能据此而不准寺庙登记。在《行政程序法》已实施下，任何法规命令都有可能全部无效，内政部应该积极地跳脱出整个寺庙登记制度的错乱现象，以开放的心态重新思索寺庙甚至是全体宗教团体的法律定位问题。

　　五、结论

　　《监督寺庙条例》是特殊政治背景下的产物，显示戒严前政府对宗教课题的逃避心态，以及解严后的苟且心态，直到《宗教团体法》的研拟，才开始有积极主动的立法策略。可是《宗教团体法》迟迟无法立法通过，政府在宗教行政上依旧还是依据《监督寺庙条例》，根本是大人骑破车，已达寸步难行的阶段，还是照常运作，真是人间奇迹。

　　宗教行政是要依法行事，可是法规的残破不全，困惑宗教事务的执行层面，长期游走在法律边缘，以苟且偷安的心态便宜行事。未来《宗教团体法》立法通过后，虽然还无法解决所有的宗教课程，最起码让行政人员在处理宗教事务上有着可以依循的法律，进而能建立地健全的宗教行政的专责机构，为人们提供最大的服务效能。

　　任何法制与行政都有其局限性与时效性，未必能长期适用，随时都要有功成身退的准备，完成其阶段性与功能性，最终的目的在于维护宪法保障宗教自由的权益。一部早已残破不全的法律，在勉强实施的过程中对宗教团体造成过多的迫害，未来不只要疗伤止痛，还需要有前瞻的视野，勇于改革来突破困境，以创意的立法更新来对应时代。

　　(作者系辅仁大学宗教学系教授）

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　　注释:

　　1. 瞿海源，《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司，1997），页422。

　　2. 黄庆生，《我国宗教团体法制之研究》（台北：铭传大学公共事务研究所硕士论文，2003），页126－

　　141。

　　3. 张永明，“德国与台湾宗教自由基本权与宗教立法比较”（《思与言 39卷3期，1991》)，页136。

　　4. 黄庆生，《寺庙经营与管理》（台北：永然文化出版社，2000），页109。

　　5. 内政部编，《全国性宗教财团法人名录》（台北：内政部，2005），页225－234。

　　6. 内政部编，《宗教简介》（台北：内政部，2003），页50－62。

　　7. 郑志明，“台湾宗教组织化的困境”（《宗教论述第三辑－宗教法制与行政管理篇》，台北：内政部，

　　2001），页177。

　　8.林本炫，“我国当前宗教立法分析”（《宗教论述第三辑－宗教法制与行政管理篇》，台北：内政部，

　　2001），页227。

　　9. 同注释2，页222。

　　10. 郑志明，《台湾传统信仰的宗教诠释》（台北：大元书局，2005），页3。

　　11. 同注释4，页199。