台湾地区系列专题：台湾地区当前宗教立法的分析

　　台湾地区系列专题：台湾地区当前宗教立法的分析

　　林本炫

　　本文主要探讨当前台湾宗教立法的背景和发展。在背景方面，作者以国家——社会——宗教三方面的角度，说明当前宗教立法实为过去历来要求宗教立法的延续，国家方面为对宗教团体的政治控制动机，社会方面是对宗教的社会控制要求，而宗教方面则是要求解决宗教界所长期遭遇的困难。因为解严以及政治情势的改变，当前宗教立法的政治控制动机已经不复存在，但是国家对宗教团体的行政监督仍然构成若干困难的来源。

　　本文主要分析内政部所提出的《宗教团体法草案》，说明其主要内容和重要条文的版本演变，并且也探讨立法委员谢启大所提出的《宗教法草案》，从宗教法人的创设，租税公平所涉及的商业化防止和宗教服务之间的冲突，以及行政监督和宗教自由之间的争议，说明当前的宗教立法虽然比往年的草案已经有大幅进步，但仍面对若干困难有待解决和协商。

　　关键词：宗教法，宗教团体法，宗教法人，宗教自由

　　四十年来，台湾社会有关宗教立法的尝试，从来没有间断过，却也不曾成功过。在沉寂了十多年之后，台湾当前这一波宗教立法的呼声，可以直接追溯到民国八十五年的所谓“宗教乱象”事件。从中台禅寺集体剃度风波争议开始，然后是宋七力显相学会事件，到妙天（印心禅学会）的违建纳骨塔（莲座）风波，直到行政院原本拟召开“全国宗教会议”，最后以举办“宗教与社会风气”座谈会收场，开启了最近一波宗教立法的呼声。

　　一、宗教立法的分析架构

　　台湾过去几次宗教立法的提出，大体上可以归纳出以下几项因素。首先，是政治控制的要求。基于政治控制的要求，尤其是用以控制对政治持不同主张或者支持反对运动的宗教团体，这可以从民国七十二年《宗教保护法草案》第十四条，规定“教会之传教活动，应符合国家现行基本国策，不得妨碍国家安全，履行公民义务，提倡固有道德，维护善良风俗，并与其他宗教团体和谐共处”，以及犯有内乱外患罪者不得担任宗教团体负责人的规定看出。当时政府对某些宗教团体有强烈不满，而在立法及行政上都有些更张试图加强管理。因此当时的立法草案中充满了高度的行政干预色彩，用瞿海源的话，就是出在“基本立法精神问题”。[1]另外，《寺庙教堂条例草案》和《宗教保护法》这两个比较重要的宗教立法草案提出的时机，分别是在民国六十八年和七十二年，大体上也都是政治上比较严峻的时刻。

　　其次，则是对新宗教的设立认可以及神坛宗教活动的管理，这部分可以称之为对宗教的“社会控制”的部分。基于宪法所规定的宗教自由，新的宗教团体可以宗教自由为基础而成立，然而究竟透过何种程序可以成立新的宗教团体，对于所谓新的宗教团体的设立是否需要加以限制，关系到宗教界生态的可能改变，不但既有宗教极度关切，对新的宗教团体的成立有着一股不安。这种不安可以从既有宗教团体要求政府在立法草案中，透过对宗教的定义而加以排除而看出来。[2]至于神坛所产生的所谓骗财、骗色不法行为，以及噪音、环境污染等对居住空间环境的侵害，因此常有制定宗教法律以管制神坛宗教活动的呼声与行动。

　　第三，但却不是最不重要的，则是源于宗教界对内部面对的问题。这些宗教界所面对的问题，最主要的是佛教界的信徒大会、都市道场、纳骨塔合法化等问题，以及违建寺庙的存在。而基督教和天主教界则常面对教会财产的增值税，以及神学院的学历采认等问题。尤其是佛教界长期以来因为“信徒大会”的行政规定所衍生的寺产争夺、在家人控制寺产、道场的问题，为佛教界长期以来支持宗教立法的主要动力所在。有些人认为，废除《监督寺庙条例》，制定新的宗教法律，才有可能解决长期以来存在的诸多问题。不过，由于台湾为多元宗教的社会，各宗教立法持有不同态度，同一部法律草案可能为某一或某些宗教团体支持，但却为另外的宗教团体强烈反对。

　　以上这些因素，可以用国家——宗教——社会三方面的架构来分析。过去，国家对宗教立法的需求在于对宗教的政治控制，宗教团体（至少就某些宗教传统的宗教团体来说）对宗教立法的要求，在于解决宗教本身内部的问题，以及宗教团体和政府现有法令制度互动所产生的困难，而社会对宗教立法的要求，则在于宗教（或说“宗教活动”）的社会控制。当三个领域的其中一方虽宗教立法感到迫切时，此时便可能会有宗教立法的草案提出来。譬如民国七十年代的宗教保护法草案，主要是基于国家机关对宗教的政治控制的要求而促发。至于民国八十年代后期这一波的宗教立法，则主要是因应宗教乱象所引发的社会控制要求，回应于此种要求而在政策上有制定宗教法案的行动。以民国七十年代的《宗教保护法草案》来说，佛教界基于制定新法可解决现存问题的基本立场而大体上加以支持，然而由于宗教保护法包含过多“政治控制”之动机，终于招致基督教与天主教界之强烈反对，该项草案终于不了了之。

　　民国八十年代后期的宗教立法，虽然民间也有各种不同版本提出，但大体上以行政部门提出的《宗教团体法》草案，以及由立法委员谢启大提出的《宗教法》草案最受注目。如前所述，宗教团体法草案主要是因应民国八十五年间的所谓“宗教乱象”而提出[3]，也就是因应民间“社会控制”的要求，而由内政部民政司提出《宗教团体法》草案。由于该草案提出后遭到基督教与天主教界的反对，甚至认为台湾当前只需要《宗教基准法》即可，不需要详细规范的宗教团体法。加以，所谓宗教乱象所引发的社会关注逐渐淡去，行政部门有关宗教立法动作乃暂时停顿。

　　其实，民国八十五年间的所谓宗教乱象，除了这些引发争议的团体究竟是否为“宗教”的质疑，以及希望透过宗教立法消除宗教的反社会行为的既定想法之外，在政府行政层面，此一事件也具体地提出了疑问：这些具有宗教性质的团体，并非向内政部民政司登记为宗教团体，而是向教育部登记为文教基金会，或者向内政部社会司登记的一般人民团体，形成了宗教行政上的多头马车现象。同时，由非专门职掌宗教行政业务的单位主管实质上的宗教团体，是否也可能造成宗教行政上的一大漏洞？随着宪法规定结社自由保障的落实，尤其是《人民团体法》的修订，开了一个空间让宗教团体可以去登记。因此即便政府并不承认这些新兴宗教，但是他们仍然可以人民团体的方式登记和存在。根据瞿海源的研究，从一九八九年道一九九八年的十年之间，宗教性质的社会团体从二十三个增加到二百四十二个，十年间的总成长率为952％。远远高于其他类的社会团体。[4]内政部民政司所主管的宗教团体虽然增加有限，但是侧身在内政部社会司主管之下的宗教性质社会团体大量增加，新宗教即多半以此方式存在。

　　二、宗教团体法草案的沿革

　　由于宗教法人的主体复杂而认定困难，因此民政部民政司提出的宗教团体法草案[5]，大体上依照现状上既有宗教团体法律形态，这三种既有的宗教团体法律形态分别是“寺庙、布教会所和教堂”、“宗教社会团体、宗教联合团体”及“宗教基金会”。分别规定在该草案的第二、三、四章（第六到二十二条），寺庙、布教会所和教堂等采取登记制，而宗教社会团体和宗教基金会则采取许可制，如同现行规定。完成登记或许可设立的宗教团体则明定为非营利法人（第三条），便于宗教团体取得各种税法上的优惠。由于此一作法具有符合现状、减少重新登记的困扰、容易实行的好处。所以成为后来宗教团体法草案的核心基调。

　　所谓寺庙、布教会所和教堂，前者相当于现行依照监督寺庙条例与寺庙登记规则向县市政府办理登记取得寺庙登记证的寺庙，教堂是基督教及天主教依照民法及主管机关内政部所颁发之内政业务财团法人监督准则，并向法院办理法人登记的各级教堂。而布教会所则是其他宗教团体，如天理教等其他宗教的布教会所，可以归属在这一类。这一类宗教团体的成立，着重在其礼拜设施的存在事实，也就是以礼拜设施为构成要件。

　　宗教社会团体则主要是指在现状上，因为无法或者不愿向内政部民政司登记，同时也不具寺庙等礼拜设施或其礼拜设施不符合寺庙登记规定，因此也无法向县市政府登记为寺庙，乃依照人民团体法之规定向主管机关（全国性者为内政部社会司）登记为社会团体[6]。至于宗教联合团体其实亦为此类社会团体，只不过这类团体不但为全国性质且其会员包含团体会员，具有中央教会的形态，如中国佛教会、中华民国道教会等。这类人民团体其实是人的组成，也就是民法中所说的“社团”。

　　至于所谓的宗教基金会则是宗教团体（包括寺庙或教会）捐助基金会成立的基金会，这是因为监督寺庙条例并未明确规定寺庙的法律地位，为了享有充分的法人格，有些寺庙虽然取得寺庙登记证，但另外以基金会成立财团法人基金会以取得完整的法人地位。基督教和天主教教会一般则登记为财团法人，并将其财产登记在该财团法人名下。此外，为了推动特定的宣教事业，也可能另外成立宗教基金会。大体说来，这一类就是民法所规定的财团，乃是基于特定目的以基金或是不动产而成立的法人。

　　由于在现状上宗教团体有目前这三类存在状态，它们分别是以“人”和“财产”（寺庙、布教会所和教堂是以不动产——礼拜设施而成立，而宗教基金会则是以动产 ——基金成立）为主体，如果想要整合出一种新的组织形态，以共同的主体或构成要件而成立新的法人，事实上存在着相当的难度，也可能对现状造成极大的改变和影响[7]。宗教团体法草案的此种立法方向，事实上是在迁就现状的基础上的一种设计。而针对现状上不同类型的宗教团体，在该草案中的相关规定，则主要是将现有的规定移植而来。譬如有关宗教社会团体的发起和成立，大体上都是按照人民团体法的现行规定移植到宗教团体法草案，并在某些方面加以适度放宽而成。

　　除了第四条到二十二条条文，为关于三种类型宗教团体成立之规定外，第五章为财产，第六章为宗教建筑物，第七章罚则及第八章为附则，纵观草案全部条文，不再有关于政治控制的条文，即规定传教活动必须符合国家现行基本国策、不得妨碍国家安全等等。随着解严以及政治开放，透过宗教立法对宗教团体进行政治控制的情形不复存在，使得宗教立法的情势相对上减少了负面的阻力。不过，即便是去除了政治控制的成分，截至八十八年六月份为止的宗教团体法版本，仍然受到宗教界的若干质疑和反对声浪，其中主要是来自基督教和天主教。

　　根据八十八年一月二十五日提出的“台湾基督长老会对《宗教团体法》之建议”一文，其“说明”中提到，“为落实宗教信仰自由，本教会认为不宜立法管制宗教，宗教活动亦无需立法规范”。但是针对宗教团体法当时的草案，台湾基督教长老会总会仍然提出八项具体意见，其中包括了诸如“将宗教团体名称订名为宗教法人，不宜以‘财团法人’为名”、“教会以总会为代表，不宜以地方教会单独设立宗教法人”、“宗教法人的董、监事应尊重各宗教团体的体制与内部规定，得不适用由现任财团法人董事选任下任董事之规定”，其他如神学院文教用地编定、教会财产转移与税捐减免等等，固然显示初基督教会对宗教团体法草案有所疑虑，但实质上更显露出基督教界其实也存在若干难题，需要透过新的宗教法律来解决。[8]

　　这一方面显示，过去以为只有佛教界需要宗教立法解决所面临之困难的想法，未必是正确的，而基督教过去对宗教立法当中所隐含的政治控制多所质疑，对宗教立法持强烈反对立场，因此自然未能表达出透过宗教立法以解决所面临之问题的想法。过去台湾地区有关宗教的法律只有《监督寺庙条例》[9]，监督寺庙讨论只规范佛道两教，因此过去佛教界不断质疑受到不平等待遇，以为基督教和天主教不必受到法律规范，实际上，基督教和天主教因为不适用监督寺庙条例，所以必须以民法以及财团法人相关法规为规范，至少就取得法人资格以及财产登记、处分等方面而言。[10]这些财团法人的规范同样不适合宗教团体，因此基督教和天主教在现行法令下，同样面临若干需要解决的难题。

　　除了行政部门由内政部民政司草拟的宗教团体法之外，立法委员谢启大也委托朱朝亮与李子春两位检察官以及法律学者翁玉荣[11]，进行《宗教法》草案的起草工作。在征询宗教界意见并作多次修改之后，获得涵括各政党及无党籍五十位立法委员联署，于八十九年六月二十八日成为《立法院第1641号／委员提案第3310号提案》，并于七月十七号召开立法院审查会，同时于七月十九日举行征询各宗教团体代表的公听会[12]。在这场审查会以及公听会中，由于与会人员对该草案仍有反对意见，因此主席裁示“由内政部提出对案后再做并案审查”，因而定下一阶段两案并陈审查的基调。

　　如果内政部提出的《宗教团体法》草案顺利进入立法院，并且排入审查议程，那么，行政部门和立法委员提出的不同版本同时审查，可以说是这一波宗教立法和过去不同的特色之一，尽管内政部版本和谢启大版本，在立法动机、精神和条文设计上有很大的差异。然而，立法委员提出宗教法草案，谢启大并非第一人。在立法院公报的记录中，至少就有萧金兰等四十五人曾经提出《宗教法人法草案》（第二届第二会期，八十二年六月），陈清宝等二十人提出《宗教法制定草案》（第二届第三会期第六次会议，八十三年三月），以及张坚华等三十二人拟具《宗教团体法草案》（第二届第四会期第三十九次会议，八十四年一月）。不过，这些由立法委员提出的草案，几乎都在立法院交付委员会审查之后就没有下文[13]，甚至有都没有在社会上或者是学术界引发讨论。

　　三、《宗教团体法草案》再度提出的背景

　　如前所述，行政部门之所以提出《宗教团体法》草案，和前一波的所谓“宗教乱象”有直接的关联。早在八十九年三月第十届总统大选之前，内政部民政司就已经草拟《宗教团体法草案》，至八十八年年中为止已经修正至第五版。如前所述，因为宗教界仍有反对声音以及其他诸种因素，该宗教团体法草案除了在民政司进行草拟与修正作业之外，并未进入到内政部部务会议以及行政院院会。

　　总统大选期间，民进党党部及陈水扁竞选总部，于选举后期（八十九年元旦）推出了《宗教政策白皮书》，为历年选举所独见。在宗教政策白皮书所揭示的十二大项宗教政策当中，在第二章“整理现有不健全、不合理的宗教法令”，其中最后一段提及“进一步则考虑废除显已违宪之《监督寺庙条例》，研拟其他新的法律替代。同时，排除、修订既有妨碍宗教平等发展之其他各种相关法令，促成符合宗教平等精神但又尊重宗教团体自治的宗教法制”。[14]这一段话指出了两个和宗教法制有关的事项，第一是要整理现有的法令，第二是研拟其他新的法律替代。所谓研拟其他的法律替代，其实就等于指出制定宗教相关法律的可能性和必要性。

　　政党轮替新政府之后，八十九年九月十五日，由三十七位宗教界代表以学者组成的内政部宗教事务咨询委员会成立并举行第一次会议，该次会议议程即设定了讨论宗教相关法律的议案。针对现行宗教法令的实施情形，该次会议做成两项初步建议。其一是组成小组，由民政司宗教辅导科针对现有行政命令与函示当中，需要因应社会环境而松绑者作出修正。另外，虽然没有明确作出制定新宗教法案的决定，该次会中也推举六位咨询委员[15]，组成宗教立法六人小组，针对宗教立法的必要性和具体内容进行研究。

　　六人小组在十月份的第一次会议中，认为虽然有些宗教界所面临之问题可以透过行政措施的松绑而解决，但仍有若干问题，譬如土地增值税、佛道教都市道场、纳骨塔等，需要作为特别法的宗教法案，赋予解决这类问题的法令依据。由于重新草拟新的宗教法案工程浩大，六人小组乃决定以民政司原先拟就的宗教团体法草案为蓝本，并在六人小组三次会议（九月二十八日、十月十一日及十月二十四日）针对原草案条文逐条讨论加以修改之后，提交宗教团体事务咨询委员会讨论。这些修正大体上是依照台湾基督教长老教会和中华佛寺协会所提出的修正意见进行。宗教事务咨询委员会则在十一月二十日召开该委员会第二次会议，同时在十二月十二日加开临时会，审查并修正六人小组初步修正后提出的宗教团体法草案，并邀请相关单位营建署及财政部赋税署首长出席会议。历经宗教事务咨询委员会两次会议逐条讨论的《宗教团体法草案》，成为内政部这一波宗教立法的初步草案。

　　如同前面所指出的，宗教团体法草案最初虽然是由内政部门提出，其内容主要是赋予宗教团体明确的法人地位，以及解决现实上所遇到问题，而这些问题多半即是涉及其他部会业务有关的规定，其中几乎没有任何一条是有关宗教团体或宗教行为的管制。整个宗教团体法草案当中，只有一条是有关宗教法人涉及欺诈、恐吓、赌博、暴力、妨害风化或性自主犯罪者，所作出的相关处分规定。因此，当宗教团体法草案在宗教事务咨询委员会定稿，送到内政部法规委员会审议时，该草案即曾被认为《宗教奖励法》、《宗教福利法》，即因就行政部门而言，该草案实际上并未达到社会大众以及行政部门所期待的，透过对宗教团体的规范达到“社会控制”的目的。因此也有学者为文指出，宗教团体法一旦通过之后，台湾的宗教行政将成为如同监理处一样的监理作业，实际上并未达成社会上支持宗教立法的动机。[16]同样的理由，经过法规委员会会议讨论修正之后的宗教团体法，于九十年三月间送到行政院之后，所修正和增加的条文，也几乎都是和强化行政监督有关。

　　至于，立法委员谢启大所提出的宗教法草案，其内容一共长达七十条之多，可以说是历年来各种宗教立法草案版本当中，内容最庞大、涵盖范围最广之草案。除了基于宗教自由与政教分离为立法原则之外，草案总说明也指出此项草案之提出，直接受到民国八十五年间“宗教乱象”之影响，以及当代台湾社会中“部分宗教团体的现实化、功利化，连正统的宗教也出现不但未能积极引导人心向上超越提升之作用，反出现为扩张宗教势力，迎合教徒需求，在日常修行、宗教操守，日趋下风，暗争教徒、明争资源，导致宗教的终极关怀功能不彰，庄严神圣的规范功能沦丧，仍浑然不觉。为解决目前此等种种宗教问题，实有废除不合时宜的监督寺庙条例，尽速另订新法之必要[17]。不过这段文字中，并未实际指出监督寺庙条例如何和宗教团体的现实化、功利化有关，宗教的终极关怀功能不彰，规范功能沦丧，又是如何和监督寺庙条例有所关联。

　　该宗教法草案总说明中所引用之有关各国宗教法制的资料，几乎全为中央研究院社会学研究所瞿海源教授于民国七十八年受内政部委托所进行之“宗教法研究”研究报告之内容。该草案认为宗教法之规范内容应包括1.明定人民之宗教基本权；2.界定宗教团体之法律地位及其组成方式及组织结构；3.明定宗教团体之保障及扶助措施。这三个规范内涵看起来都还算合理，但在有关宗教团体的设立部分，该草案引用“制度化宗教”和“普化宗教”的二分概念[18，主张宗教法的立法政策为“使‘制度化宗教合理化’”、“使‘普化宗教制度化’”、“使‘新兴宗教正常化’”。由此可以看出该草案含有强烈的改变现状、引导宗教发展的企图。

　　不过草案制定者也注意到了台湾的多宗教生态，以及尊重宗教自主的精神，指出“为避免宗教团体削足适履，基于宗教自主原则，本草案不采行强制性统一章程之规定方式，而采‘架构式章程’之方式”。换句话说，就是仅规定宗教团体章程之内容应包含宗教宗旨、组织及财务管理等基础架构事项，至于各宗教团体之教制、教务、组织、教产管理等具体内容，则由各宗教团体按其教制自行订定后载入章程。[19]

　　这项宗教法草案也引用了日本宗教法人法的立法原则，即所谓“圣俗分离”原则，将宗教法人牵涉到之事务分为宗教教务和宗教庶务，对于前者采取自主自治的原则，对于后者则采取公开监督原则。规定宗教法人内部设立之教务会议处理其教务事项，而执事会议则负责财务管理等庶务事项。此种二分大体上符合圣俗分离的原则，不过就日本宗教法人法立法原则之一的所谓的圣俗分离，并未规定有强制成立教务会议，或者教务会议和执事会议二分的条文。日本宗教法人法在世俗分离立法原则下，对于涉及神圣的一面几乎鲜少着墨。[20]

　　该草案不但在组织制度上试图透过立法改变现状，草案的拟订也渗入了强烈的宗教意识。譬如在草案前言中提到“所谓‘宗教团体’，鉴于其社会活动力、影响力更为深远广泛，国家对其法律地位、组成方式及组织结构，自应加辅导协助，俾其‘度化众生’之宗教事业及公益目的，足以辅助国家达成教化人心、端正陋俗、济助民苦与净化社会之功能。”并且指出宗教法人之所以受到保障扶助，不是因为其为“宗教”本身，而是因其有“度化众生”的宗教职志及公益目的。[21]草案中透过对宗教的间接定义（以度化众生的宗教职志为宗教团体之定义），不但区别出何者可以受到保障和扶助，同时也等于指出了宗教和国家的关系，是一种相互合作的关系，而非“绝对的政教分离”的关系[22]

　　四、宗教法人概念的确立与推移

　　前面已经提及，要求宗教立法的动机和宗教团体的法律地位不明有直接的关系。宗教团体的法律地位存在着问题，一方面源自于监督寺庙条例对佛、道寺庙并未明确指出，究竟是否为民法第二十五条所称，“法人非依本法或其他法律之规定，不得成立”的“其他法律”而成立的法人，而这种法人就叫做“寺庙”；另一方面，也源自于监督寺庙条例在法制上的位阶以及制定背景所衍生的相关问题[23]由于宗教团体作为独特法人形态的问题并未被清楚认知，或者源于无法建构另种类型的法人，在过去的宗教行政上，一方面鼓励大型庙宇成立财团法人[24]，着重其财产的一面，将宗教团体中人的成分完全去除，成为接受主管机关监督的他律法人团体。但同样因为财团法人制度设计本身的问题，或者在政治力的运作之下，即便是财团法人组织形态的庙宇，往往也成为少数人操控的机构。[25]

　　另一方面，为了建立庙宇内部的监督机制，主管机关曾经大力推动并规定寺庙必须设立“信徒大会”[26]，有些财团法人组织的庙宇甚至将信徒大会写进其章程里[27]以人民团体的会员为蓝本的信徒大会，依据平等选举的逻辑运作，成为寺庙的“最高权力机构”，同时也作为寺庙（这个“准法人”、拟似法人）的执行机关（住持或者管理人）的监督机构。[28][29]主管机关试图引入宗教团体中人的成分以及民主的原则，作为寺庙行政防弊的工具，事实上造成了宗教团体（主要是寺庙）的“管理机关”和“最高权力机关”之间的冲突，而这种冲突的根源则在于过去的宗教行政，实乃建立在“向财团倾斜”以及“向社团倾斜”摇摆而又并行的矛盾上。这种矛盾固然可以说是来自官僚作业与管制、防弊心态所造成，以及台湾多元宗教现实状态下的复杂性，实际上也可以说是对宗教团体的法人形态缺乏想象力所造成。

　　如果从这样的历史轨迹检视现有的宗教立法草案，以内政部所提出的宗教团体法草案来说，除了说明依照三种管道登记成立或许可设立之宗教团体为宗教法人之外，并未指出宗教法人的特性，以及宗教法人和其他法人究竟有何不同。由于现行宗教团体的存在样态，除了依照监督寺庙条例和寺庙登记规则取得寺庙登记证之外，不外就是社团和财团两种形态，宗教团体法大体上将现有关于财团法人和社团法人的规定移入，将来依照本法而成立的宗教团体，虽名为宗教法人，但有些是社团的成分重，有些则是财团的意味较浓。换句话说，虽然创立了宗教法人这个新法人形态，但有些宗教法人是依照财团法人的模式而成立，有些则是以社团法人的模式而成立。

　　在现状的基础上，宗教团体法草案对于宗教法人的独特性以及何以需要成立宗教法人，可以说并未有太大的突破。不过因为宗教法人的章程制定将有更大的自主空间，不受现有财团法人或是社团法人规定的限制[30]，同时因为章程自主制定的空间扩大，可以在章程内同时纳入宗教团体所具有的人的集合的成分以及财产的集合的成分。换句话说，宗教团体法虽然没有创设出独特的宗教法人，但是由于章程制定的自主空间与弹性加大，实际上透过各宗教团体自订的章程，融合了宗教团体具有人的集合和财产的集合的双重属性，以及其成员彼此间所可能具有的灵性指导关系。

　　谢启大所提出的宗教法草案，则明确提出宗教法人的组织形态，宗教法作为宗教法人事务之准据，载明宗教法人之事务“法律未规定者依章程，章程未规定者，依教制，教制未规定者，依教务会议之决议。”[31]此一规定不但明确指出宗教法人之章程为宗教法人内部之“自治宪法”，同时为避免宗教法人章程制定时不够完备，留下日后争议之空间，承认“教制”具有法律地位，也就是将某一特定宗教、教派或宗教团体之传统、习惯纳入宗教法制，最后才是教务会议之决议。由于教制、传统以及教务会议之决议具有法律效力，加上宗教法人的章程内载明和另一宗教法人之关系，透过宗教法人彼此的隶属关系，以及具有法律效力的章程、教制、传统及教务会议决议（第二十一条第七、八九项），同一宗派/教派的宗教团体之间，就有可能形成一套类似西方教会的“教会法”（Canon Law），作为同一宗教/教派内部的最高准则，而同一宗教/教派内之宗教团体都受其约束。

　　除了必须设置负责人之外，宗教法草案规定宗教法人必须设置教务会议，并得依章程或教制设置执事，执事有三人以上得设执事会议，教务会议处理教务，执事会议管理庶务。两者都以负责人为主席，但在两者的关系上，教务会议为宗教法人之最高意思机关（第二十一条），而宗教法人之宗教庶务虽然由执事会议决之，但向教务会议负责（第二十二条）。从教务会议的职权第二项“审议宗教士、教徒之资格、授予其职位、职务及其他宗教权益相关事项”，以及第四项“任免负责人、执事及监察人……”等来看，宗教法人不但承认人的成分（宗教士、教徒之资格），而且是偏向社团倾斜的法人设计，教务会议比较接近是社团法人的组织设计分成掌管神圣领域的教务会议，并得设置管理庶务的执事或执事会议，实际上仍是以教务会议为统摄。

　　即便是向社团倾斜的宗教法人设计，从宗教法人教务会议的职权，仍可看出比一般的社团法人具有更集中的权限。教务会议的职权除了前面提到过，有关负责人和执事之任免，以及宗教士、教徒资格之审议和开除外，主要的是可以审议宗教法人的教典、教义、教制、戒律及仪式相关事项，以及变更章程，审议和其他宗教团体结社之关系。为了强化教务会议决议之效力，该草案第二十一条并规定，“教务会议对特定宗教士、教徒予宗教团体所为应作为或不作为之决议，已确定者，有民事执行名义”。透过此种赋予教务会议决议之民事执行效力的确认，达成该草案前言所称“宗教改革”之目标，藉此消除目前宗教界各立山头的现状，同时促使普化宗教走向制度化的境地。

　　大体上说来，由于宗教团体的特殊性，因此透过立法创设新的宗教法人，以便宗教法人的制度设计能够符合宗教团体的运作特性，这一点已经获得相当的肯定。宗教法人不但是要解决长期以来宗教团体法律地位不明，不同宗教团体适用不同法律规范的状态，同时也试图藉由宗教立法探索新的法人形态的可能性。就这一点而论，内政部版本的宗教团体法是在迁就现状的基础上，采取三种管道的财团、社团双轨并行的立法技术。而谢启大版的宗教法则试图创设一个各宗教团体一体适用的宗教法人架构，尽管此一架构仍然具有向社会倾斜的意味。此外，值得注意的是，在内政部的宗教团体法草案中，并未规定宗教团体法人章程必须记载有关教义、创教源流等等资料，而谢启大的宗教团体法则规定在章程中必须记载。从圣俗分离的角度来看，有关神圣一面的教义、源流等等是否需要记载在章程中，仍然是有所争议并且也是有待商榷的。[32]

　　五、商业化检证与宗教服务的冲突：以纳骨塔为例

　　如同内政部宗教团体法草案总说明所指出，宗教团体法除了总则以及第二章到第四章，分别规定“寺院、宫庙、教会”、“宗教社会团体”及“宗教基金会”成立宗教法人之规定，第五章到第七章乃是有关财产和土地的一般规定外，主要是和宗教团体所享有的优惠有关，除了将现行各种优惠透过此项法律加以法制化，也新增了其他优惠，解除长期以来宗教界所面对之问题，譬如“得以区分建筑物为宗教建筑物”的规定，解决了所谓“都市道场”的问题。第七章“附则”则主要是关于宗教教义研修机构的立案，纳骨塔列入宗教建筑，以及宗教法人的罚则规定。这些问题大体上都是宗教界所面对的迫切困难，在谢启大宗教法草案也有类似的处理规定。

　　有关宗教团体所兴建的纳骨塔的合法化问题，源于纳骨塔在现行法令下并非“宗教建筑”，而现行都市计划法的使用分区编定中，宗教建筑用地并未包括墓地，而纳骨塔是属于墓地的一种形式。将宗教团体兴办之纳骨塔定义为“宗教建筑”之一部分，便解决了这个问题。宗教团体法草案第三十三条“本法施行前，寺院、宫庙、教会附设已满十年之纳骨、火化设施，视为宗教建筑物之一部分。但以区分所有建筑物为宗教建筑物者，不适用之。” 所谓“区分所有建筑物”，乃是指建筑物之一部分，譬如某一楼层。盖此时的宗教建筑物很可能是在公寓或是大楼内，其所附设之纳骨设施自不宜视为宗教建筑物之一部分。

　　在宗教团体法草拟过程中，有关纳骨塔的收费问题，成为若干佛教团体极力反对此一草案的理由[33]依据现行财政部八十六年颁布的“宗教团体免办理所得税结算申报认定要点”规定，宗教团体符合（一）依法向内政部、省（市）、县（市）政府立案登记之寺庙、宗教社会团体及宗教财团法人，（二）无销售货物或劳务者，（三）无附属作业组织者等三项条件，可以免办理所得税结算申报。有销售货物或劳务收入，或者有附属作业组织则应办理所得税申报，并依照行政院颁布之“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”征、免所得税。依照现行由行政院颁布之“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”第二条，教育、文化、公益、慈善机关或团体合于该条所规定之九项条件者，其本身之所得及附属作业组织之所得除销售货物或劳务之所得外免纳所得税。[34]换句话说，如为销售货物或劳务者则必须缴纳所得税。

　　哪些具体项目是属于“销售货物及劳务之所得”呢？根据财政部前项“宗教团体免办理所得税结算申报认定要点”此一行政命令，其中第三条清楚载明：（一）举办法会、进主、研习营、退休会及为信众提供诵经、弥撒、婚礼、丧礼等服务之收入；（二）信众随喜布施之香油钱；（三）供应香烛、金纸、祭品、斋饭及借住厢（客房）之收入，由信众随喜布施者；（四）提供纳骨塔供人安置骨灰、神位之收入，由存放人随喜布施者，以上这些项目并不算是“销售货物及劳务之所得”。如果仔细加以分析，第一项所包含的都是宗教的核心仪式或活动，或者是宗教所提供的核心服务（如婚礼和丧礼），都是属于“事”的层面，因此该要点中并未规定是否随喜不是才不属于“销售货物及劳务之所得”，也就是这类收入一律不列入“销售货物及劳务之所得”。而第（三）和（四）项则是属于宗教团体所提供的“周边服务”，主要属于“物”的提供，因此订有随喜布施的条件。以上这些符合条件的收入，不列入所得税课征对象。

　　不过，事实上也并非所有这类“销售货物就劳务之所得”都会被课到税。前述行政院颁布的“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”的第二条之一有例外规定：“符合前条规定之教育、文化、公益机关或团体，其销售货物或劳务之所得，除销售货物或劳务以外之收入不足以支应与其创设目的的有关活动之支出时，得将该不足支应部分扣除，应依法课征所得税”。换句话说，在现行行政命令的规范下，即便是属于“销售货物及劳务之所得”的收入，也只有那些并非用在与其创设目的有关之支出时，才会被课征所得税。当然，先决条件是该机关或团体必须符合此项适用标准的第二条所列之九项条件，宗教团体如想比照适用，也要符合这九项条件。简单地说，依照所得税法必须课税的标的，在财政部和行政院所颁布的这两项行政命令的规定下都得到豁免，符合条件者可以免征所得税。

　　八十八年六月内政部民政司原草拟之宗教团体法草案，其中第三十七条规定“宗教团体附设纳骨塔、不得有贩售行为；经查获有贩售行为者，得撤销该宗教团体之登记”，就主管机关的立场，此一条文乃是为防止宗教周边服务的商品化，以及纳骨塔如果订有一定收费标准可能和民间纳骨塔业者的利益冲突。此处所谓的“贩售行为”，其实就是指订有一定收费标准而非由信徒随喜布施，也就是前述行政命令当中的“销售货物及劳务”。不过，这个条文以撤销登记为贩售纳骨塔的处罚，似乎过于严厉。

　　按照一般国家对非营利组织的规范，非营利组织并非完全不可以有“营利行为”（销售货物及劳务所得），非营利组织和一般营利组织之差别不完全在于营利行为之有无，而在于营利收入之盈余不可分配（给董事或任何成员），而且必须用之于目的事业，而这也是行政院“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”第二条之一的条文精神所在，宗教团体属于非营利事业，理当依循此一原则。[35]

　　至于宗教事务咨询委员会六人小组修正以后，提交宗教事务咨询委员会大会探讨的宗教团体法草案版本，其第三十一条则改为“宗教团体附设纳骨塔，不得有贩售行为，经税捐机关查证，有贩售行为时，应依法课税。”不过，该条文在宗教事务咨询委员会大会讨论时，佛教界代表认为“贩售行为”字眼过于不敬，于是改为“寺院、宫庙、教会附设之纳骨、火化设施，订有一定收费标准者，应依法课税”。此一条文等于是回到财政部前述“要点”的规定，亦即，宗教团体附设纳骨塔订有一定收费标准者，即应依法纳税而不能享有优惠。事实上，从原本约束宗教团体不得有“贩售行为”的更严格规定，演变成完全和现状没有差异，这个条文并未替宗教界争取到任何好处，也未将现行宗教团体所享有的优惠从行政命令层次提升到法律的层次。

　　就非营利组织的规范来说，现行的规定其实是合乎学理的。不过，问题的关键在于，宗教团体为信徒所提供的纳骨塔塔位或其他火化设施，是否属于宗教的核心仪式与服务，或者只是宗教团体所提供的周边服务？从前述财政部颁布的要点来看，凡是属于核心仪式和核心宗教服务的，不论是否订有一定的收费标准，其收入一概免征所得税[36]。而周边服务则以是否订有价格为判准。但吊诡的是，丧礼和丧葬设施显然在这里被当成不同的两件事看待：丧礼是核心宗教服务，而丧葬设施的提供则和斋饭、祭品等等一样，是属于周边服务。

　　尽管宗教团体法草案条文规定并未较现行规定严格，但仍引发了佛教界部分团体的强烈反弹。不过，真正引起比较大的反弹，则是宗教事务咨询委员会通过版本的第二十二条[37]，后来送到内政部法规委员会修改版本的第二十一条，增加了“宗教团体除有销售货物、劳务收入或附属作业组织者外，免依所得税法办理年度结算申报”这一项规定，此一规定原是将前述“宗教团体免办理所得税结算申报认定要点”第一条第二、三款纳入正式法律。依照所得税法第四条第十三款规定：“教育、文化、公益、慈善机关或团体，符合行政院规定标准者，其本身之所得及附属作业组织之所得”免纳所得税，此即前述行政院“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”行政命令的法律依据，而此一“适用标准”第二条却规定了即使符合该条九项规定之团体或机关，也只有销售货物及劳务之外的所得才免纳所得税，而销售货物及劳务之所得则又必须用在创设目的有关支出部分才免纳所得税。

　　由于这部份的规定过于复杂一般人不易理解，因此宗教团体法草案中“宗教团体除有销售货物、劳务收入或附属作业组织者外，免依所得税办理年度结算申报”这一条文，被某些宗教团体解读为：“盖依此项规定之反面解释即为宗教团体如有销售货物、劳务收入或附属作业组织者，均应依所得税法办理年度结算申报”。[38]在这里，免办理年度结算申报和免纳所得税被混淆为同一件事。

　　在此，除非我们认为行政院“教育文化公益慈善机关或团体免纳所得税适用标准”此一行政命令违反了所得税法第四条第十三款之立法意旨，否则，宗教团体法此一条文的这一项规定并未交现行规定严苛，但也并未为宗教解争取到新的优惠，只是将现行所得税法及相关行政命令给予非营利组织的优惠，明确适用到宗教法人，并加以法条化。[39]然而，持上述解读观点的宗教团体却因此认为政府透过立法加强宗教解之课税。此一事例说明，民主化之后宗教和国家之间的冲突，已从政治层面转移到行政层面[40]，尤其是对课税项目的认定，以及对核心宗教服务的认知，构成冲突的来源。

　　六、管制与处罚

　　关于宗教行为方面，宗教教徒或宗教团体如果违反既有法律，可以相关法律处罚，宗教团体法对于宗教徒和宗教团体是否要有特殊规定？关于这一点，在六人小组一开始拟订、修改宗教团体法草案时，在内政部就有很大的争论。六人小组中的其中一位委员建议增订当时版本的第二十八条：“宗教团体之宗教活动，有涉及赌博、暴力或色情（后改为妨害风化、性自主）等非法行为，除依相关规定处罚外，其情节重大者，主管机关得撤销其登记（后改为废止其登记或设立许可）”，提案者主要针对民间信仰或道教某些宫庙出明牌（赌博）、暴力（恐吓）、色情（电子花车）等行为，除了接受相关法律处罚外，由于宗教团体一旦登记成为宗教法人便可享有各种优惠/扶助，有以上不法行为且情节重大者，应撤销其宗教法人登记，使其不再享有这些优惠/扶助。这是对违法的宗教团体所采取的行政罚，也是宗教团体法草案中惟一的罚则。

　　不过宗教团体法草案送到内政部法规委员会时，过少的罚则和过于宽松的规范，受到其他单位的质疑。在法规委员会审查之后，增加了第三十三条：“第七条、第十条、第十五条之应备表件，第十八条之监督办法，由内政部另定之”。所谓第七条、第十条、第十五条之应备表件，乃是指寺院、宫庙、教会之登记，宗教社会团体之筹设，以及宗教基金会之筹设时所应备之表件。第十八条“宗教团体之财产及基金会之管理，应受主管机关之监督”，而这里所说“第十八条之监督办法”，就是指对宗教团体财产及基金会的监督办法，授权由内政部另订行政命令加以规范。由此可以看出，从宗教事务咨询委员会所订出的版本，到内政部法规委员会审查之后的版本，基本上强化了授权行政机关监督规范的权力。

　　不过，监督规范更为强化的，则是宗教团体法草案送到行政院之后。在行政院第一次召开有关此一法案的幕僚会议中，其他部会与会代表对于宗教团体法草案只为宗教团体解决难题，却没有相对规范和管制的立法方向多所质疑，于是在经过第一次幕僚会议之后，宗教团体法草案增加了若干管制和处罚的规定。除了在第七条和第十条增列寺院、宫庙和教会以及宗教社会团体登记或申请许可时“应备表件、审查程序及其他应遵行事项之规则，由中央主管机关定之”，授权中央主管机关可经由行政命令之规定，对宗教团体成立宗教法人有更大的审查与裁量空间，并在第十七条增加对宗教基金会董事之消极规定外，最主要在第三十条。前面曾经提到，有关宗教法人涉及欺诈、赌博、暴力与妨碍风化等行为之处分，最初乃是在六人小组草拟宗教团体法草案时，其中一位咨询委员会所提议。在行政院幕僚会议初审之后修正的第三十条条文，则扩大主管机关的权限，并将处罚对象扩大到违反本法其他条文。

　　该条文规定“宗教团体之宗教活动，有涉及欺诈、恐吓、赌博、暴力、妨害风化或性自主犯罪行为者……主管机关得限期改善，逾期仍不改善者，按其情节轻重，为下列之处分：”。处分的手段有三种，分别是一、解除法人代表、理事或监事之职务，二、停止第二十五条（遗产税及赠与税之减免）全部或一部分之适用；三、废止其登记或设立许可，并予解散。和原先的版本比较起来，宗教团体触犯以上行为的行政处分有轻重之区别，不过解除法人代表、理事或监事职务一项，却容易引起争议。另外，该条文也模仿日本宗教法人法之设计，规定主管机关在对宗教法人做出解散处分时，必须提交宗教事务咨询委员会审议。

　　除了以上几项在六人小组草拟阶段即提出的各项违法行为之外，这个阶段的版本也在第三十条增加了“或违反第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条之规定者”，主管机关得做以上各项行政处分。违反第十八条之规定，是指宗教法人之不动产应造具清册，送主管机关备查。第十九条是不动产之处分，非经主管机关许可不得处分，有所属教会团体者，则应先报请宗教社会团体之同意。第二十一条和第二十二条则是有关会计制度和预算书、决算书之规定。大体上，这些规定可以说是现行有关寺庙的规定（十八、十九条）或者是有关财团法人的监督规范（二十一条、二十二条）。

　　不过，在六月十二日六人小组和行政院代表的小型会议中，针对这个条文有了不同意见，主要是源于外界对这一条文的“并予解散”字眼有所误解，同时也有人认为宗教团体如涉及这些犯法行为，由一般相关法律加以处罚即可，不必另加处分。在最后定稿送交行政院院会的版本中，这一处罚规定改列为两条不同条文。宗教法人之宗教活动有涉及欺诈、恐吓、赌博、暴力妨害风化或性自主者，主管机关除了限期改善之外，可以解除法人代表、董事、理事、监事或监察人之职务，以及废止其登记或设立许可。原先条文中的“并予解散”字样删除，为免产生误会，以为此类宗教团体因此即会遭到取缔解散命运，而事实上只是丧失宗教法人资格而已。

　　有关违反本法第十八、十九、二十一、二十二条，主管机关同样得限期改善，但届期仍不改善者，停止第二十三条至第二十五条及第二十七条全部或一部之适用。换句话说，宗教法人触犯刑法的行为，和违反宗教团体法监督作业规定，所受到主管机关的行政处分有所不同，如此一来，比较合乎比例原则。另外，关于此类处分之征询宗教事务咨询委员的规定，也改为“‘如设有’宗教事务咨询委员会者应征询宗教事务咨询委员会之意见。”并且此项咨询只限于进行第三十条（宗教法人之宗教活动有涉及欺诈、恐吓、赌博、暴力妨害风化或性自主者）之处分时才有必要。

　　另外，对于外界一再要求对神坛纳入管理，宗教团体法草案始终并未触及此一问题，在此一版本的草案中，行政院要求增加第三十五条：“非依本法设立或登记为宗教法人之个人或团体，而有经常性藉宗教信仰名义，对外从事宗教活动之事实者，直辖市或县（市）政府应予清查，列册辅导、管理。前项辅导、管理，由直辖市、县市制定或订定自治法规办理之”，这里所谓“非依本法设立或登记为宗教法人之个人或团体，而由经常性藉宗教信仰名义，对外从事宗教活动之事实者”其实指的就是神坛。宗教团体法本身没有直接处理神坛问题，但赋予县市政府辅导和清查神坛的责任，同时也在本法中赋予县市政府制定相关法规的依据。

　　七、监督机制的设计困难

　　宗教团体宣扬教义，从事教化人心之工作之外，也与兴办各项社会福利事业，在一般人以及宗教团体本身来看，宗教团体自是“公益法人”无误。宗教团体法草案的最初版本即载明宗教法人为公益法人（民政司的版本为“非营利法人”，宗教咨询委员会六人小组起草的版本开始直接改为“公益法人”），意欲让获得登记或许可设立的宗教法人，可以不必通过各种检验判准，直接享有公益法人的各项优惠。不过这些规定在宗教团体法送到内政部法规委员会之后即被删除，宗教法人是否为可享有各项优惠的公益法人，其裁量权最终可能仍保留在相关行政机关手中。

　　不过，不论宗教法人是否为公益法人，法人监督机制的设计仍然构成了是否侵害宗教自由和宗教自治原则的争议。法人按照其监督机制，分为“自律”法人和“他律” 法人。自律法人以内部监督机制为主要的监督机制，一般社团属于此类。社团的理事会和职员必须向会员负责，并且设有监事，为代表会员行使监督之常设监督机构。财团法人则为他律法人[41]，盖因财团法人内部并无法自行产生监督机构（监事并非必须设置之机关，并且，没有会员，则无从产生向会员负责的监事），而董事会仅为法人之执行机关，因此董事会之重大决议必须向主管机关备查或取得许可，以主管机关为监督机制。民法第三十二条规定，“受许可设立之法人，其业务属于主管机关监督，主管机关得检查其财产状况及其有无违反许可条件与其他法律之规定”，则说明必要时主管机关得对法人之财产状况进行检查。

　　以日本的《宗教法人法》为例，其中规定宗教法人的重大事项必须“公告”，由学者因此认为，宗教法人虽未明文规定信徒是宗教法人的构成要件，但从“公告”的规定来看，可以推论信徒是宗教法人的构成要件[42]不论如何，从公告的规定可以知道，日本的宗教法人在监督机制上是被设计成自律法人，因此主管机关对宗教法人的监督权限相当有限，直到“奥姆真理教事件”发生，修正后的宗教法人法才强化主管机关对宗教法人财务的监督权限。[43]

　　就台湾地区的情形而言，从《监督寺庙条例》开始，就以主管机关为监督机构。譬如监督寺庙条例第八条规定，“寺庙之下不动产及法物非经所属教会之决议并呈请该管官署许可不得处分”。由于有些寺庙未必有所谓“所属教会”，于是乃以“信徒大会”为所谓“所属教会”之扩充解释，为形成后来各种纠纷之原因之一。前面提到过，将信徒大会作为“所属教会”之扩充解释，固然是为监督寺庙条例该一条文解套，事实上则是将寺庙的组织设计往社团的方向倾斜，试图以信徒大会为其内部监督机制，可惜这种设计不但失败，而且成为后来无数纠纷之来源。过去的政策曾经试图以信徒大会为寺庙之内部监督机制，但主管机关仍然同时为他律的监督机关，形成寺庙存在者双重的监督机制，不若一般财团法人直接由主管机关监督。

　　宗教团体法草案大体上仍然将宗教团体视为他律法人，必须由主管机关加以监督。因此定稿版第十八条规定：“宗教法人因出资、征募购置或受赠之不动产，应造具不动产清册送经主管机关备查”，而第十九条规定：“宗教法人之财产及基金会管理，应受主管机关之监督，其监督办法由中央主管机关定之。”并且同条第二项规定：“宗教法人之不动产，非经主管机关许可，不得处分、变更或设定负担。寺院、宫庙、教会依其章程定有所属宗教社会团体者，不动产之处分，应先报经所属宗教社会团体之同意。”第二项的条文在这里改用“所属宗教社会团体”一词，一方面避开了和“教会”的名词重复，另一方面也避免了“所属教会”一词再度被曲解或扩充解释的可能。

　　理论上，一个完整的法人必须具有完全的行为能力，如同成年的自然人一般（除非被宣告禁治产者），因此某一法人处分其财产不须也不应征求另一法人的同意。但宗教团体的特性之一，既是个别道场和其总本山之间的隶属关系，譬如佛教各寺院和其总山的关系[44]，以及某些教派的基督教地方教会和总会之间的隶属关系。正由于目前宗教团体如采取财团法人形态成立法人，无法满足此种隶属关系[45]，因此宗教法人的组织设计必须凸显出这种可能性。这种类似设计也是避免现有教派型基督教宗教团体，因为施行新的宗教法人制度之后而濒临瓦解的命运。另外，透过这种类似日本宗教法人法的“包括法人”和“被包括法人”的设计，并且强化宗教法人的章程的效力（尤其是具有联合性质的宗教社会团体的章程），可以型塑出类似西方教会的“教会法”的效力，而不必凡事由国家法律介入。但这种隶属关系并非如同过去戒严时期的统合主义（Corporatism）下的人民团体所规定[46]，因此无法如有些人所希望的，将同一传统的宗教加以有效整合，但对于那些强调平权组织的宗教团体来说，则又保留了相当的弹性和生存空间[47]。

　　然而这样的监督机制引起若干佛教界的反弹。反对者指出，“政府始终认为公益法人或公益团体应受主管机关之监督，俾免因失去监督而产生弊端，其动机应可了解。但宗教法人或宗教团体绝对不同于一般之公益法人或公益团体，因此，不宜以为政府对一般依民法或其他法律所设立之财团法人或社团法人或其他公益团体，既然可以监督，宗教法人或宗教团体既亦属于公益团体或公益法人，自应一体适用，受主管机关之监督。”[48]此份文书撰写者认为此种监督机制之设计，实际上已侵害到宗教自由，因此又指出：“因此，属于宗教内部之事务，包括财产之管理与处分，为尊重宗教信仰之内涵，国家权力不宜介入，更不宜藉监督而侵入宗教信仰之核心领域，否则，即与宪法保障宗教自由之本旨相违。”由于对宗教法人是否应该有监督机制加以监督，乃至于监督机制之设计应为自律或他律的不同立场，甚至引发了侵害宗教自由的质疑。

　　至于立法委员会谢启大所草拟之宗教法，则模仿日本宗教法人法，采取公告制。宗教法草案第三十九条规定，宗教法人于：一、处分不动产或财产目录多列圣物或以之设定负担；二、为人保证或贷款者；三、主要宗教建筑物之新建、改建、迁建、拆除或重大修缮者。四、显著变更宗教土地之地貌者。五、宗教主要建筑物及土地，将变更供章程所定目的事业以外事业之使用时，除为紧急必要或轻微或者属暂时性者之外，必须向教徒及利害关系人公告。以公告制作为宗教法人监督机制，或许比较符合宗教自治原则，不过，公告制涉及宗教法人章程中教徒的定义与权利、义务，以及宗教法人上述行为遭到教徒与利害关系人之异议时的处理程序。

　　该草案第四十一条规定“宗教法人违反前条第一项规定所为之处分行为无效，但不得以其无效对抗善意第三人。”规定了宗教法人从事前述五种重大处分行为时，必须公告否则其行为无效。而第四十条第二项又规定“宗教士及教徒，对宗教法人之公告事项，认有违反法令、章程、教制或戒律者，得请求负责人召开教务会议撤销之。并准用第二十一条第五项至第九项及第四十九条之规定”。[49]然而，教务会议要有效力足以对抗不合法的处分行为，“宗教法人应设教务会议。为宗教法人职最高意思机关。”宗教法第二十一条这样规定。教务会议最高意思机关，显然又已向社团方向倾斜，而作为最高意思机关的教务会议，有否可能为过去“信徒大会”的翻版？[50]则是值得再三思考的课题。

　　八、结论

　　本文以国家——宗教——社会三个部门的关系，分析倡议宗教立法的脉络，尤其是当前这一波的宗教立法呼声和行动，实则由这三者的互动关系所构成。在宗教界来说，现行的宗教法令和各种宗教行政措施不尽合理，促成制定新法律的呼声和要求，然而由于台湾宗教多元的现实情况，各宗教团体所面临之困难不尽相同，同一套法律要适用到所有的宗教团体上，有其实质的困难，尤其是在有关宗教法人的构想和立法技术上。

　　就社会的角度来说，神坛的问题以及新兴宗教的出现，被社会认为是不安的来源，乃至于所谓“宗教乱象”的根源，形成对宗教的“社会控制”的要求，这种社会控制的要求表现在希望透过立法对宗教进行管理，不论这种想法是否合乎学理与实际情况。在政治的层面来说，过去不论是宗教界要求制定新的宗教法案，或者是信者部门主动提出宗教立法草案，其中多半含有相当的政治成分，也就是希望透过宗教立法控制特定宗教团体，或者透过宗教立法管制新兴宗教。这样的动机虽然构成宗教立法的动因，并且此种立法行动颇能符合若干宗教团体的期望，但最终都因法案的基本立法精神有问题，遭到宗教界或某些宗教团体的反对，最后终于不了了之。

　　民国八十年代后期这一波的宗教立法，基本上源于近几年所谓的“宗教乱象”，所引发的社会控制要求。行政部门以具体的草拟宗教团体法行动呼应这一要求，然而初期由于草案内容未能完全符合宗教界要求，且若干条文仍有过于管制性的质疑，宗教立法行动似乎有沉寂的趋向。政党轮替之后，由于总统大选期间“宗教政策白皮书”的提出，以及立法委员谢启大提出宗教法草案，立法院作成要求行政部门提出对案并做并案审查的要求，宗教立法行动再度热络起来并且付出具体行动。

　　由于解严以及政治民主化，对宗教团体的政治控制已经逐渐降低，宗教立法主要是呼应宗教界所面对的问题，以及社会上对宗教的社会控制的要求。在瞿海源的研究中，有关宗教立法的诸种可能方案中，“废除《监督寺庙条例》、整编所有有关的法令，及制定宗教法人法”被列为是最好的方案。[51]如果这一波宗教立法能够成功，监督寺庙条例自然遭到废除的命运，而“整编所有有关法令”目前也已跨出一大步。[52]以内政部的宗教团体法草案而言，草案虽名为宗教团体法，但其内容规定宗教团体经登记或许可后为宗教法人，等于是在民法之外另外创设法人格形态。除了创设法人格之外，宗教团体法主要为解决宗教界所面临之主要问题，所以这部法律其实也可以看作是“宗教法人法”。从这个角度来看，当前宗教法制方向，其实正是走向瞿海源在该项研究中所建议之第一方案。

　　当然，如同瞿海源所指出的，宗教立法的难度极高，因此就现有的两个主要版本来说，都碰到了若干困难。内政部所提出的宗教团体法草案，其立法精神比较像是宗教法人法，并且是在迁就现状基础上，希望获得宗教界的支持以及顺利确立宗教法人的法人格和法律地位。该草案由于主要是由宗教界代表所草拟，因此偏向于解决宗教界所面临之问题外[53][，较少符合社会上对这一波宗教立法的“社会控制”期待。[54]姑且不论这种期待是否正确，由于宗教团体法草案偏向解决宗教界现存问题，加上该草案进行密集讨论之际，内政部推动“第四次补办寺庙登记”，遂引发社会上对宗教立法的质疑。[55]

　　谢启大的宗教法草案涵盖范围则较广，起草者宣称该草案是“自治行政法”，赋予“宗教审议委员会”极大的权力，并且创设了新形态的宗教法人及其内部组织形态。按照该草案起草者的构想，透过这种宗教法人的组织设计，企图使“制度化宗教合理化”、使“普化宗教制度化”、使“新兴宗教正常化”，含有强烈的改变宗教现状的企图。不过即使创设新的宗教法人和其他组织形态，并且极具创意和特色地，赋予宗教法人的章程、教制和教务会议极强的法律效力，但也仍有若干困难。

　　这一波宗教立法虽然不再有政治控制的动机，但是并不意味着政治和宗教没有冲突，只是这种冲突从政治层面转到行政层面。宗教团体法草案从内政部宗教事务咨询委员会，到内政部法规委员会，再到行政院，从行政监督和社会控制的角度，有关管制和处罚的规定事实上是增加了。另外，在法人监督的立场上，[56]若干宗教团体和行政部门也抱持不同立场，这种立场的差异甚至于构成了对宗教自由的不同解读。简单的说，若干宗教团体认为宗教对信众所提供之服务均应获得免税，而行政部门则坚持应以商业化防止（是否订有一定收费标准）为界限，以顾及民间相关业者的租税公平。若干宗教团体坚持宗教法人应为自律法人，而行政部门则偏向他律法人的设计。在这方面，谢启大的宗教法草案较接近宗教界期望的自律法人设计，但由于其强烈改变宗教界现状的企图，则又引发宗教界的疑虑。

　　总体来说，最近的宗教立法原是呼应前几年的宗教情势而启动，由于政治情势的改变，这一波宗教立法成功的可能性大为提高。不过由于在宗教法人的走向、宗教服务的财税减免以及法人监督机制的设计等方面，若干宗教团体和行政部门仍存有不同见解和立场，使得这一波宗教立法仍然充满变数。

　　注释：

　　[1]. 瞿海源，《政府订定宗教法令的检讨》，收录在《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司。1997年），页439—510。此处参看页472—486。

　　[2]. 同注1，页477。

　　[3]. 参见内政部，《宗教团体法草案总说明》，页1。

　　[4]. 瞿海源，《解散、宗教自由与宗教发展》。1998年。中央研究院台湾研究推动委员会主办，“解严后台湾社会政治发展”研讨会论文。

　　[5]. 本文所讨论之《宗教团体法草案》，名称虽然相同，但其实经历四个不同阶段。第一阶段是内政部民政司所草拟，本文所讨论之本为八十八年六月二十一日修正之第五稿。第二阶段为八十九年九月到十月，内政部宗教事务咨询委员会所推举之“六人小组”，根据民政司原宗教团体法第五稿加以修订，并提交十一月份宗教事务咨询委员会第二次会议及临时会讨论，并经宗教事务咨询委员会大会通过的版本。第三阶段是送交内政部法规委员会联席审查后由民政司修正的版本。第四阶段则是送到行政院，经过行政院主管业务政务委员及各相关部会代表和行政院幕僚开会审查后，交由民政司修订的版本。

　　[6]. 依照人民团体法第四条规定，人民团体分为职业团体、社会团体及政治团体三类。

　　[7]. 参见林本炫，《试论宗教法人的属性和定位》。2000年10月，真理大学宗教学系主办“宗教与行政研讨会”论文，刊登在“台湾宗教学会通讯”第七期（2001年1月），页77—87。

　　[8]. 八十八年二月二十六日，由天主教、台湾监督长老会等十五各基督宗教各教派在台湾基督教会合作协会的召集下，讨论当时的宗教团体法版本，事后发布“基督宗教各教派对《宗教团体法》之共同意见”，其内容除文字更动外，大体上和“台湾基督长老教会对《宗教团体法》之建议”一文内容相同，可以看作是基督宗教界对当时宗教团体法的代表性意见。

　　[9]. 监督寺庙条例是否为正式之法律的讨论，参见瞿海源《政府订定宗教法令的检讨》，收录在《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司。1997年），页439—510。此处参看页450，以及黄庆生，《寺庙经营与管理》（台北：永然文化。2000年）。页87—89。

　　[10]. 就只有佛道两教受到监督寺庙条例的规范这一点而言，的确是违反宪法所规定的宗教平等。然而基督教和天主教其实是以民法和内政部颁布的内政业务财团法人监督准则规范，就某些规定而言，其实比监督寺庙条例还要严格。至于就财产处分需经主管机关核准这一点而言，至少监督寺庙条例和内政业务财团法人监督准则的规定是系相同的。

　　[11]. 在立法院议案关系文书当中，谢启大所提出的宗教立法草案提到，该草案乃是受到星云大师的委托而着手草拟，但实际情形如何仍有待考察。

　　[12]. 第四届第三会期内政及民族委员会《宗教法》公听会，为依据《立法院职权行使法》所召开之公听会，其发言列入立法院内政及民族委员会记录。

　　[13]. 陈清宝等人提出的《宗教法制定草案》，其处理情形是“交内政及边政委员会，俟行政院提案函送本院时，并案审查。”但事实上后来行政院并没有提出相对议案。

　　[14].陈水扁总统竞选指挥中心、国家蓝图委员会出版，2000年，《宗教政策白皮书》，页17。

　　[15].这六位小组成员分别是台湾基督长老会总会总干事罗荣光牧师、中华民国道教团体联合会理事长吴龙雄、天主教台湾地区主教团秘书长吴终源神父、中华佛寺协会秘书长林蓉芝、国策顾问杨四海律师、真理大学宗教学系助理教授林本炫。

　　[16]. 江灿腾，《台湾宗教管理政策何去何从？》，九十年三月二十日，《中国时报》第十一版民意论坛。杨惠南，《我对〈宗教团体法草案〉的一点意见》，八十九年十二月二十五日，《自由报》“自由广场”版。

　　[17]. 立法院议案系文书，院总第一六四一号，委员提案第三一一零号。八十九年六月二十八日印发。

　　[18]. 这个概念本来是C.K.Yang所提出，该草案的前言误为李亦园院士提出。

　　[19].不过，这个说法和草案后面一段文字的规定又有出入。在后面一段文字中，教制、教义、法脉等式属于法定必要记载事项。

　　[20].关于日本宗教法人法，请参见林本炫，《宗教法的国际比较研究》，收录在瞿海源，《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司。1997年），附录，页701—722。

　　[21].立法院议案关系文书，页8、页11。

　　[22].本文作者对该草案整体立法原则和各条文的批评意见，参见立法院内政及民族委员会编印，《“宗教法”公听会》，页29—33。该项公听会其他出席者的意见也参见这份会议记录。

　　[23]. 参见瞿海源，《政府订定宗教法令的检讨》，收录在瞿海源，《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司。1997年），页439—512。其中的页450—467。

　　[24]. 民国六十四年，《台内民字123929号函》。引自陈惠馨等，《财团法人监督问题之研究》（台北：行政院研究发展考核委员会。1995年）。页294。

　　[25].最主要是财团法人的董事会选举下一届董事会，极易成为自我繁衍的组织。

　　[26]. 黄庆生，《寺庙经营与管理》（台北：永然文化。2000年）。页232。

　　[27].不过这些寺庙财团法人（成立财团法人的寺庙，称“寺庙财团法人”）或教会财团法人组织内设或其章程规定的信徒大会或教徒大会，并未获承认其法律地位；章程内规定财团法人董事由教徒大会推举董事，也与现行财团法人规定不合。参见内政部编印，《宗教法令汇编（二）》，1996年，页16—18，30，43—44，452—457。

　　[28].一般将台湾的寺庙组织形态分为住持／管理人制、管理委员会制以及财团法人制，其实都是将寺庙行政往财团法人方向倾斜的作法。管理人和管理委员会其实可以说是寺庙这个准法人的执行机关或管理机关。

　　[29].有关信徒大会政策的发展逻辑，以及适用上的问题，参见黄庆生，《寺庙经营与管理》（台北：永然文化，2000年）。页231—235。

　　[30].譬如宗教法人可以在章程中载明和另一法人之隶属关系，宗教法人的章程可以载明其负责人之产生依据该教派之教制或传统，不必票票等值选举（一般人民团体选举理事、监事等则受“人民团体选举罢免办法”之规范）。章程中可以规定法人代表由信徒选出，而不是如财团法人那样，由董事会选举下一届董事。

　　[31]. 谢启大等人，宗教法草案，第十九条。

　　[32].在宗教事务咨询委员会六人小组以及委员会大会讨论宗教团体法草案中，关于宗教法人章程中有关教义、源流等等的记载，并没有太多的讨论和争议。比较引发讨论的，倒是关于章程上“教派”一项，如果某一宗教团体申请登记为宗教法人，而其所宣称之宗教类别或是教派别，引发其他既有宗教团体之抗议时，主管机关将采取如何措施？曾经引发热烈讨论。关于这个问题，也可参见魏千峰，《台湾地区宗教法司法实务困境初探》。新境界文教基金会主办“国际跨宗教事务发展研讨暨联谊会”会议论文，页70，八十九年十二月二十六日。

　　[33].根据中国佛教会八十九年十一月三十日发给各县市佛教会的“（89）中佛秘字第89266号”函文指出，佛寺附设纳骨塔，为千余年来佛教之传统。此外，光复后内政部、台湾省社会处及各县市政府相继发函，鼓励寺庙兴建纳骨塔。该函文另检附内政部七十八年九月三十日（78）第734648号函、台湾省政府社会处七十八年十月十日（78）社三字第39357号函函文影本（但作者所取得之此项中佛会函文并未附有该项政府公文影本）。这是佛教界对于政府向佛教团体兴办之纳骨塔课税，并以违建处理，据理力争的两个主要理由。如果各级政府当年确实有此鼓励兴建纳骨塔之公文，则似乎有行政违失之嫌。不过，中国佛教会并非这里所说反对此一草案之佛教团体。

　　[34].如果从租税公平的角度来看，则只有宗教团体提供而一般商业市场没有提供的货物或劳务，全部列入免税对象；而宗教团体和一般商业市场同时可以提供的货物或劳务，则以是否订有一定收费标准（商业化检证）为是否课税之判准。

　　[35].司法行政部五十二年八月八日台52函民字第4512号函：“查财团法人固以遂行公益事业为目的，不得以营利目的，惟兹所谓目的系指终局之目的而言，固苟投资于营利事业，但仍将所得利益用于公益事业者，似尚不失为公益法人，与其目的似无抵触”。引自民政部编印，《宗教法令汇编（二）》，1996年，页6。

　　[36].否则，进主、法会之收入何以没有区分是否订有一定收费标准？

　　[37]. 在作者手边的两份文件中，其中一份并未记载宗教咨询委员会通过的版本有此一规定，另一份文件则有，不知道为何会有此一差别。

　　[38].九十年三月间，若干宗教团体呈交给张博雅部长的“宗教团体对《宗教团体法》之建议”书面文件，页11。

　　[39].此一条文虽然是将现行以洗过扎命令所赋予的优惠加以法制化，但是由于并未为宗教团体争取到额外的实质优惠，却又引起误会，于是在行政院最后定稿的版本中，已经将此一条文删掉。也就是说，对宗教团体的这项优惠将维持在现行的行政命令层次，保留了行政院对此行政命令有修正权，亦即这种优惠将随时有可能丧失。

　　[40].九十年六月十六日内政部宗教事务咨询委员会第三次会议中，财政部对宗教团体法相关条文之书面答复有称：“关于第三十四条规定，寺院、宫庙、教会附设之纳骨、火化之设施，系单纯提供教徒服务者，得免课税乙节，建议维持原草案条文：（一）本条对于单纯提供教徒服务者免税，由于营业税系属消费税性质，由消费者负担，教徒之经济能力好者，给予免税之优惠，并非必要，而对于教徒经济能力差者，不论系向宗教团体或一般业者购买纳骨塔或办理火化事宜，均要课税，显不公平，故尚不宜以购买人之身份作为区别征免营业税之标准。又教徒并无一定身份限制，可随时加入，若寺院、教会不严谨执行，则其销售纳骨塔或提供火化服务均将免纳营业税，则上开规定将形同虚设，对于经营纳骨塔之业者，亦将造成租税不公平竞争之现象。……（三）……上函及前述“宗教团体免办理所得税结算申报认定要点”之规定，对于宗教团体之服务宗旨已有所考量，且能兼顾租税公平原则。……”。从这段文字可以看出，财政单位在给予宗教团体租税优惠以及纳骨塔业者公平竞争之间取得平衡，仍是订定此类租税优惠之主要考量所在。

　　[41]. 内政部编印，《宗教法令汇编》，1996年，页40—41。司法院71.12.29（71）院台厅一字第06646号文。

　　[42].林本炫，1997，《宗教法的国际比较研究》。收录在瞿海源，《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠出版社），页703—724。此处参见页716。同样的说法也可参见小林孝辅等著，《宗教与法》（1996年，东京：北树出版社），页174。另外，根据日本文部省文化厅编著之《宗教法人的规则》（1997年，东京：文化厅文化部宗务课发行，此处书名为中译），页34—40，“信者”依照是指信奉该法人之教义并努力护持者，其名称依据各教可以由氏子、崇敬者、檀徒、信徒、会员等，宗教法人的被包括关系的设定、废止，财产处分，宗教法人之合并、解散等等事项，必须向“信者”公告。而平成七年修正后之宗教法人法则强化信者之地位，规定宗教法人事务所必须置备各种相关文书及帐簿，供信者查阅。至于宗教法人是否设置由信者组成的“总代”或是“信者总会”等咨问机关或示议决机关，由宗教法人决定。但如果有设置此种机关，则必须在章程（规则）内规定，并置备信者名簿。

　　[43].如果是向财团倾斜的设计，那么应该由主管机关直接监督，但是为了尊重宗教自治，同时因为在奥姆真理教东京地铁毒气事件之前，存在着“宗教团体不会做坏事”的前提，因此主管机关没有介入的正当性，所以采取了“社团式”的监督机制。尤其是所有宗教团体都被假设是纯公益性的，所以不必提出会计报告，不必课税。此所以东京地铁毒气事件之后，宗教法人法的修订方向之一是强化主管机关的权限。参见陈俦美，1996，《日本宗教法人法修订的分析》。《问题与研究》，第35卷第3期，页41—50。

　　[44].现行的行政命令规定寺庙不得设立分寺（内政部六十五年五月二十九日台内民字第684020号文），固然为了防止设立分寺而规避寺庙登记的正常程序，但却妨碍这种关系的成立。

　　[45].以基督教会来说，为了财务会计作业的方便，有些地方教会自己成立财团法人，可以直接开立捐款证明给教友。但是如此一来，总会是一个法人，地方教会也是一个法人，在法律上形成平行的关系。但如果只有总会登记为法人，那么同一教派所有地方教会的捐款，全部要交由总会开立捐款证明，可以相像其中的不便。

　　[46].过去的“动员战乱时期人民团体法”规定，同一性质同一层级的人民团体只能有一个，形成权力和资源的集中。民主化之后的人民团体管理，通常是反对这样的法律规定。

　　[47].譬如基督教里的教会聚会所，并没有全国性的中央组织，各教会一律平等，在制定法律时也必须考虑到。

　　[48]. 同注38，“宗教团体对《宗教团体法草案》之建议”。

　　[49]. 该草案第二十一条第五项至第九项主要为宗教法人决议之送达程序以及当事人或当事团体不服之抗告程序。第四十九条则为宗教法人之负责人或其他执行宗教法人事务之行为，其行为违反法律、公共秩序、善良风俗，章程、教制或戒律等等时之解职规定。

　　[50]. 在宗教法草案中规定教务会议为应设。教务会议如果只由宗教士组成，而不包括教徒，则此种监督机制作用有待思考；如果教务会议由教徒和宗教士组成，而且为应设机关，就很可能重蹈过去信徒大会之覆辙。

　　[51]. 瞿海源，《政府制定宗教法令的检讨》，收录在《台湾宗教变迁的社会政治分析》（台北：桂冠图书公司。1997年），页439—510。此处参看页505—508。

　　[52]. 内政部于宗教事务咨询委员会第一次会议之后，即成立宗教法令整编小组，并作成整编法令会整记录，函发各县市政府与寺庙。

　　[53].但是有些由于过去的行政命令或是解释函所造成的问题，最主要的如信徒大会的问题，由于问题错综复杂，宗教团体法并未加以处理，也无法因为新的宗教团体法（如果获得通过的话）的施行而自动解决或消失，这一点并未能符合有些人的期望，如杨惠南（《我对“宗教法草案”的一点意见》，八十九年十二月二十五日，自由时报“自由广场”版。）、江灿腾（《台湾宗教管理政策何去何从？》，九十年三月二十日，中国时报第十一版民意论坛）的看法所指出。

　　[54].杨惠南，《我对“宗教团体法草案”的一点意见》，八十九年十二月二十五日，自由时报“自由广场”版，《订立宗教团体法的迫切性》，九十年七月九日民生报社评。

　　[55].《山坡宗教建物、研发放宽兴建》，《限建松绑、山坡地浩劫难免》，联合报八十九年十二月二十五日报道。《寺庙补办登记、形同奖励非法》，联合报九十年三月三十日第六版报道。

　　[56] .由于这一部分主要是财政部门的坚持，而非宗教主管机关内政部的立场，因此这也可能是财政部基于税收的考量。就此而言，商业化防止就可以说是财政部门用来界定宗教免税的界限。

　　作者原为台湾南华大学应用社会学系助理教授，现为台湾联合大学经济与社会研究所教授