推进依法管理宗教事务与坚持党对宗教工作的领导

　　推进依法管理宗教事务与坚持党对宗教工作的领导
　　国家宗教局副局长 王作安
　　政府宗教工作部门贯彻国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），最重要的就是坚持党的领导，坚持执政为民，积极推进宗教立法，依法管理宗教事务，服务于建设法治政府这一目标。根据中央确定的宗教工作领导体制和工作机制，政府宗教工作部门在全面推进依法管理宗教事务的进程中，特别需要解决好的一个问题，就是正确认识推进依法管理宗教事务与坚持党对宗教工作领导的关系。
　　一、政府宗教工作管理模式正在经历重要转变
　　新中国建立以后，政府处理宗教问题像管理经济事务、社会事务和文化事业一样，主要依据是红头文件和政策规定。适应改革开放和社会主义现代化建设事业发展的要求，随着社会主义民主与法制建设的进程，客观上要求政府对宗教的工作必须纳入制度化、法制化的轨道。当前，全面建设小康社会，完善社会主义市场经济体制，建设社会主义政治文明，依法治国，就进一步要求政府全面推进依法行政，加强宗教法制建设。
　　因此，依法对宗教事务进行管理，是我国党和政府在新的历史时期处理宗教问题的实践中总结出来的一条重要经验，丰富和发展了马克思主义宗教观。
　　政府能不能管理宗教事务，在上个世纪80年代曾经有过一番争论。有人认为，政府管理宗教事务，不符合宗教信仰自由政策。这种观点的实质，是把依法管理宗教事务与宗教信仰自由政策完全对立起来。实际上，宗教不仅仅是一种观念形态，不只存在于人们的头脑里，它会以一定的行为方式和组织方式对社会产生影响，甚至成为一种重要的社会力量。也就是说，宗教是一种社会现象，宗教事务是社会事务的组成部分。政府对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，对社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为，必须依法进行管理。管理社会事务是政府的重要职责，管理宗教事务是政府管理社会事务题中应有之义，放弃管理，是政府管理的一种缺位和失职。
　　宗教立法也好，依法管理宗教事务也好，要把保障公民权利和维护公共利益放在同等重要位置，实现公民权利和公共利益的平衡。保障公民信仰宗教或者不信仰宗教的自由权利，是依法管理宗教事务的出发点和归结点，这也是一个最基本的衡量标准。同时，也要注意维护公共利益，把宗教活动纳入法律允许的范围，促进宗教活动的正常化，使之有利于增进社会的和谐和稳定。只有这样，才能维护包括信教的和不信教的群众在内的最大多数人民的最大利益。依法管理宗教事务的要旨是：保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪。也就是说，依法管理宗教事务是为了更好地保护公民的宗教信仰自由权利、正常的宗教活动和宗教界的合法权益，也是为了防止和制止不法分子利用宗教从事违法犯罪活动，抵御境外势力利用宗教进行渗透。
　　1991 年制定下发的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，第一次明确指出要“依法对宗教事务进行管理”，并要求“加快宗教立法”。
　　经过十几年的努力，我国宗教立法和依法管理宗教事务取得了长足的进步。到目前为止，国务院颁布了2个行政法规，全国已有30个省(自治区、直辖市)颁布了55个地方性法规或政府规章，为政府宗教工作部门依法行政提供了保障和依据。各地在实践中不断摸索和总结，行政执法也积累了宝贵经验。可以说，我国政府宗教工作正在经历着一个由单靠政策引导向政策引导与依法管理相结合的重要转变。
　　二、新形势下党领导宗教工作的有效实现形式
　　做好宗教工作必须坚持党的领导，这是一条最重要的经验，也是一个基本原则，任何时候都不能动摇。
　　中国共产党是依法治国、依法执政、依法行政的领导核心。党的十六大报告指出，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。过去，党领导宗教工作的主要方式，是制定公开的或内部的政策性文件进行指导和推动。现在，党对宗教工作的领导，要适应新形势新任务的要求，适应领导方式和执政方式的创新，贯彻依法治国的基本方略，坚持依法执政，督促、支持和保证政府宗教事务部门依法行使职权。党的十六大确立了新世纪新阶段宗教工作的基本方针，即全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这四句话是一个有机的整体，要完整理解，不能割裂。依法管理宗教事务，是尊重公民宗教信仰自由权利、坚持独立自主自办原则和抵御境外势力利用宗教对我国进行渗透的有力保障，也为宗教走与社会主义社会相适应道路提供了价值取向和行为规范，是宗教工作最重要、最基本的方式和途径。
　　依法管理宗教事务，首先要有法可依，加快宗教立法工作。总结我国十几年来的实践证明，宗教立法工作必须始终坚持党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的宗教工作方针政策的贯彻实施。这种领导主要体现在三个方面：一是坚持以马克思主义宗教观、以我们党关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策指导宗教立法工作。二是坚持在起草、审查宗教法规过程中遇到重大问题向党委请示。三是坚持把党的宗教工作方针、政策作为宗教立法的灵魂，把实践证明是正确的、成熟的、最终需要国家强制力保证执行的方针、政策，通过法定程序成为法律、法规，使反映人民意志的党的宗教政策能够在宗教法规中得到充分的体现。
　　事实上，我国现有宗教法规的一个重要的直接来源，就是长期以来实践证明是行之有效的宗教政策规定。党的三代中央领导集体高度重视宗教问题和宗教工作，形成了一整套我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策，同时也制定了一整套具体的政策规定和管理措施，其中有的已经公开操作，在实施中效果是好的。在制定宗教法规的过程中，或体现了宗教政策的精神，或直接把一些政策规定转化为法规条文。
　　实践证明，把党的宗教政策以立法的形式转化为国家意志，作为全社会一体遵循的活动规范和行为准则，并最终依靠国家强制力保证其贯彻落实，既能更好地保持宗教政策的连续性和稳定性，又能以法规的“刚性”弥补政策的“弹性”。依法管理宗教事务，非但不会削弱党对宗教工作的领导，恰恰相反，这是在新形势下加强和改善党对宗教工作领导的重要保证，也是在新形势下加强和改善党对宗教工作领导的实现途径。
　　三、继续坚持依法管理与政策指导相结合
　　宗教问题既是一个异常敏感的意识形态问题，也是一个非常复杂的社会政治问题。宗教问题的这种特殊复杂性，决定了党和政府对待和处理宗教问题，既要保持优良传统，坚持行之有效的工作方法，又要适应时代要求开拓创新。如果因循老的做法不变，仅靠政策引导一手，就难以适应以法治国、依法执政的要求；而把宗教工作如果仅仅归结为依法管理宗教事务，也是一种过于简单的想法。
　　我国宗教立法工作虽然取得了重要进展，但还很不完善，实际工作中遇到的许多问题还无法可依，矛盾比较突出，亟待加强。由于宗教问题的复杂性，法律、法规不可能将政府宗教工作部门的一切行政管理职责及其他事项统统给予规定，有的是一时难以规定，有的是在相当长时间内都难以规定，再加上在经济转轨和社会转型时期宗教方面出现的大量新情况新问题，有待于在实践中不断进行探索和总结。在这种情况下，政府宗教工作部门在法律规定的范围内，处理宗教事务的自由裁量空间还很大。考虑到宗教问题非常敏感，“民族、宗教无小事”，不能光凭经验处理，而要全面、准确地贯彻和体现中央关于宗教工作的方针、政策。因此，在进一步把对宗教事务的管理纳入制度化、法制化的轨道的进程中，仍然需要加强宗教政策的研究和指导。一时难以作出法律、法规规定的，要及时制定政策措施。遇到重大问题，要及时请示汇报，接受党委的指导。
　　政策引导主要通过统战的方法，引导宗教界人士和广大信教群众在政治上坚持正确立场和方向，在宗教上努力适应时代进步和社会发展要求，同时依照政策文件规定，对一些立法条件尚不成熟但必须加强管理的宗教事务进行行政管理。依法管理着重于对宗教界人士及信教群众的行为进行规范，对宗教团体和宗教活动场所的活动进行约束，把宗教活动纳入法律、法规允许的范围。两者作用不同，但相辅相成，目的都是为了引导宗教与社会主义社会相适应这个大方向、大目标。因此，做好宗教工作，既要善于运用政策的引导功能，又要善于运用法律法规的强制功能，并使之有机地结合起来，才能全面地贯彻落实党的宗教工作基本方针。
　　对于政府宗教工作部门，根据形势发展的客观要求，根据行政机关的职能，要把依法行政、依法管理作为工作的重点和努力的方向。各级政府宗教工作干部要牢固树立马克思主义宗教观，认真学习和领会并不折不扣地贯彻执行党关于宗教工作的方针、政策。同时，要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识依法管理宗教事务的重要性和必要性，牢固树立依法行政观念，提高法律素质，尊重法律，崇尚法律，遵守法律，善于运用法律手段管理宗教事务，能够依法妥善处理各种宗教方面的矛盾。要采取各种形式，加强宗教法制宣传，增强全体公民遵守法律的观念和意识，逐步形成与依法管理宗教事务相适应的良好社会氛围。
　　法律、法规赋予政府宗教工作部门的行政管理权，与宗教界人士和广大信教群众的切身利益最密切相关。宗教工作干部一定要牢记，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。依法管理宗教事务，必须坚持对人民负责，对人民制定的法律负责，严格依据有关宗教的法律、法规行使行政权，坚决纠正那种高高在上、简单粗暴、我行我素、滥用权力的作风，彻底杜绝那种以权谋私、争利于民、侵犯宗教界合法权益的行径，自觉接受包括信教群众在内的人民群众的监督，真正成为一个对人民负责、对法律负责的合格公务员，为建立一个廉洁、勤政、务实、高效的服务政府、责任政府和法治政府贡献一份力量。（摘自《中国宗教》2003.9）