宗教事务条例贯彻中有关问题辨析

　　宗教事务条例贯彻中有关问题辨析

　　陈宗荣

　　宗教事务条例(以下正文简称条例)的颁布实施，极大地改变了我国管理宗教事务的方式，开启了我国宗教工作新的历史阶段。5年来，各级政府宗教工作部门广泛宣传条例，深入领会条例，认真贯彻条例，宗教工作制度化、法制化、规范化水平明显提高。但是，客观地看，条例贯彻仍然不尽如人意，距离真正的依法管理宗教事务还有相当大的差距。这有多方面原因，如基层宗教工作机构不健全、宗教工作队伍薄弱，有些地方党委、政府重视不够，有些地方宗教工作部门努力不够，大的法冶环境有待改善等。其中，许多人对条例及其配套规章的认同和信赖程度不高，也影响了条例的贯彻。主要体现在以下几个问题上，本文试就这些问题谈点个人的体会。

　　问题之一：宗教事务条例过于原则抽象，缺乏针对性

　　持这一看法的人不在少数。认识这一问题似乎应该注意以下两点：一是正确认识条例的特点。法律法规是从大量实际、具体的行为中高度抽象出来的一种行为模式，具有概括性和普遍性的重要特征。从法律文本本身看，条例是我国第一部综合性的宗教事务行政法规，同样具有法律法规所共有的概括性和普遍性的本质特征，必须兼顾我国各宗教的不同特点和各地不同的宗教情况，有些规定的原则性和抽象性是难以避免的。从依法行政角度看，条例本身体现的是抽象行政行为，贯彻条例体现的则是具体行政行为，二者是两种不同的行为模式。因此，我们不宜笼统地说条例太原则、缺乏针对性，而要具体问题具体分析。二是通过5年来的实践看，条例中确实有些条款应该也可以具体化却没有做到具体化，如法律责任中的个别条款等。这一方面是受立法时的认识水平和实践水平所限，另一方面也是由于实际情况的发展变化所致。解决这方面的问题只能等待时机成熟时修改条例。

　　问题之二：宗教事务条例没有实施细则，缺乏操作性

　　持这种看法的人似乎更多一些，有我们宗教工作干部，也有其他部门的领导和同志。这似乎和实际情况有些出入。条例颁布后，国家宗教局十分重视条例配套规章制度的建设，在各地宗教工作部门和宗教团体的大力支持和积极配合下，先后制定发布了《宗教活动场所设立审批和登记办法》、 《宗教教职人员备案办法》、 《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、 《宗教院校设立办法》等4个部门规章，制定发布了《宗教事务方面部分行政许可项目实施细则》 (内含12项行政许可项目)，还会同有关部门制定发布了《藏传佛教活佛转世管理办法》、 《关于加强宗教活动场所建设工程安全监管工作的通知》、 《民间非营利组织会计制度》等。这些规章和规范性文件，对条例的许多原则规定作了细化，实际上就是条例的实施细则，而且比统一制定一个完整的条例实施细则，更细化、更具体，更具有操作性和针对性。目前，国家宗教局还正在研究制定《宗教活动场所财务监督管理办法》和有关我国境内外国人集体宗教活动、藏传佛教寺庙管理等方面的部门规章。同时，国家宗教局还推动、指导各宗教全国性团体加强条例的配套制度建设，五大宗教全国性团体已经制定或正在制定宗教教职人员认定办法和宗教活动场所主要教职任职办法。那么，为什么还有这么多人认为条例没有实施细则呢?可能有两方面原因：一是大家习惯认为，只有制定一个统一、完整的实施细则，才算是条例的细则，而没有把上述规章和规范性文件当作是条例的实施细则。二是上述规章和规范性文件主要是增强了条例的可操作性，具体到各地实际，可能针对性还不够，所以大家就认为还需要更细的细则。从法律的特点看，针对性问题似乎主要应该通过制定地方性法规和政府规章解决。当然，必须承认，条例的配套规章制度建设还有大量工作需要做，条例的一些原则规定仍然没有配套措施，难以执行；现有的配套措施，有的缺乏操作性，还需要继续完善，进一步提高质量。

　　问题之三：宗教事务条例法律责任过软，缺乏威慑性

　　这个问题是宗教工作干部反映最多也最强烈的问题。全面认识这一问题，涉及多个方面。一是条例本身的问题。条例的法律责任部分共有9条，有些条款确实存在处罚手段单一，处罚措施偏软，针对性、操作性不强等问题。如只设定了有违法所得时，可以并处罚款，没有违法所得时就不能罚款，除了罚款外也没有更好的处罚手段。又如将非法设立的宗教活动场所取缔后，同一群人在同一地方或者换一个地方依旧从事同一违法活动，屡禁屡犯，对此没有后续手段等。对于类似问题，可待有条件修改条例时再加以完善。二是依法行政的思路问题。有些同志在依法管理宗教事务过程中，思路单一，以为管理宗教事务只可依照宗教法规，不懂或不注意综合运用治安管理、城市规划、土地、建设、出版、海关等其他方面的相关法律法规。条例是我国社会主义法律体系的有机组成部分，在制定条例时，其他法律法规有规定的条例就不再重复作规定，因此，贯彻条例一定要和其他相关法律法规结合起来，学会运用相关社会管理方式，宗教方面的违法行为涉及哪个法律法规就依照哪个法律法规，按照哪个法律法规处罚合理就按照哪个法律法规处罚。这也是现代法治社会和现代政府依法行政的鲜明特点。三是认识问题。宗教信仰自由是公民的基本权利，宗教事务是涉及人们信仰的特殊事务。宗教方面的大量违法行为属于人民内部矛盾，我们在纠正这些违法行为时，应当坚持教育与处罚相结合，在严格依法管理的同时，综合运用思想教育、反复告诫、激励引导、扶贫济困等方式。我们不能有“一招根除”的思想，要有反复做做反复的思想准备。当然，对于那些严重危害国家利益、社会公共利益和他人利益的犯罪行为，必须依法严肃惩处。四是法治环境问题。法治既是一种治国理论和制度体系，也是一种社会运行状态，还是一种文化理念。一部法律的好坏不仅仅取决于法律文本本身，更重要的是它所在的社会是不是形成了足以塑造人们生活方式和行为模式的法律文化。我们的法治社会还正在建设过程中，公民的法律意识有待进一步提高，法律还没有真正成为大多数人的一种信仰，没有内化为大多数人自觉自愿的行为，这给我们依法行政带来了很大困难和挑战。当前，在社会事务管理的各个领域执法都比较难，并不仅仅是宗教事务领域。

　　问题之四：宗教事务部门执法手段有限，缺乏权威性

　　这也是大家最关注的问题之一。大家之所以会提出这个问题，可能出于以下原因：一是执法主体问题。宗教工作机构和队伍不健全，很多地方特别是基层无机构、无人执法。二是宗教工作部门社会地位问题。宗教工作部门是社会管理部门，与政法、人事、经济等部门相比，长期以来处于弱势地位，没有树立起应有的行政权威。三是执法条件问题。宗教工作部门普遍缺乏必要的执法条件，如经费和执法设备短缺等，难以有效依法行政。四是观念问题。很多人认为有效的执法手段就是穿着制服、戴着大盖帽，动辄以拘留、查封、强制执行等方式执法。但对于宗教事务这种特殊社会事务，不是所有的违法行为都可以采取类似手段。实际上，我国大多数领域的执法方式都和宗教方面的执法行为一样。五是执法机制问题。目前，宗教方面的执法行为很多都是宗教工作部门“单打独斗”，这必然使宗教工作干部感觉力不从心，甚至无可奈何。这一方面是宗教工作部门没有积极主动地争取联合相关部门执法；另一方面，鉴于宗教问题复杂敏感，其他部门不愿意涉及。如果我们联合相关部门，协同执法，执法的能力就会强一些，执法的效果就会好一些。这是法治社会的必由之路。

　　我们处在一个剧烈变动、充满活力、快速发展的时代，我国各个方面都在建设、完善过程之中。我们的宗教法规不可能尽善尽美，我们的法治环境不可能都尽如人意，我们的工作机构和队伍也不可能都达到理想要求，但我们必定会有一个更加美好的明天。法律的适用是一种创造性的复杂劳动。在贯彻条例中，我们既要熟悉条例的具体条款，又要深刻领会条例所坚持的基本原则和体现的基本精神：既要充分认识法律法规的概括性、普遍性，也要注重把握实践的具体性、局部性、特殊性；既要坚持抽象行政行为的原则性、规范性，又要体现具体行政行为的灵活性、创造性；既要看到条例的专门性，又要认识到它的广泛联系性，社会性。我们要少一些抱怨，多一些理解，少一些悲观，多一些自信；少一些消极被动，多一些积极进取；少一些心浮气躁、急功近利，多一些沉着冷静、坚韧不拔。只要我们勇敢地正视困难、面对挑战，以崇高的忠诚与责任，以极大的耐心与坚韧，积极稳妥，循序渐进，坚持不懈地努力工作，贯彻条例工作就一定会不断走向深人。

　　(作者为国家宗教局政策法规司司长)

　　责任编辑 张华

　　《中国宗教》2010年第1期