中国共产党宗教政策法规解读之三——中国共产党宗教工作的法制建设

　　中国共产党宗教政策法规解读之三——中国共产党宗教工作的法制建设

　　马玉海

　　宗教不仅是一种个人的思想信仰和单独活动，而且是一种社会组织、社会活动和社会实体，当个人的宗教信仰和宗教行为不涉及国家利益和社会公共利益，享有完全的自由，而一旦与国家利益和社会公共利益发生联系，就变成为宗教事务，或者更准确地称是宗教社会事务，从而要求纳人政府管理范围，这是法律赋予政府的职责，任何社会组织和实体要想摆脱政府依法管理都是法律所不允许的。依法治国，建设社会主义法治国家，是我国的基本方略，社会生活各个领域都要大力加强法治建设，宗教事务同样要进行依法管理。依法管理首先要有法可依，加强宗教法治建设是依法管理宗教事务的前提。宗教立法作为宗教社会事务管理的基础之一，作为社会事务管理主体一人民意志集中体现的国家立法机构的有关立法最能直接体现这种管理的意图和要求，而作为管理的具体实施部门一政府行政管理部门的有关行政规章也具有管理意义。一般包括三个方面：一是国家立法机构为处理涉及宗教的公共事务而制定的法律，是对因宗教信仰而产生的关系的规范，主要指关于宗教事务方面的单向立法；二是执政党和政府为处理涉及宗教的事务而制定的政策与行政管理措施，，它们与国家的宗教立法并不矛盾，而在很大程度上起着立法的作用；三是政府行政机构为处理某一方面的特定宗教事务而与国内或国际相关宗教机构签订的具有约束力的协议。对全体公民都有约束力的公共立法也对信教公民有约束力。

　　一、中国共产党宗教立法的历史

　　中国共产党关于宗教的立法可以追溯到1934年1月颁布的《中国苏维埃共和国宪法大纲》，其中规定：在苏维埃政权领域内，工人、农民、红军战士和一切劳苦大众及其家属，不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等；中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众有真正信仰自由为目的，绝的实行政教分离原则；一切苏维埃公民都有反宗教宣传的自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才会允许其存在。此外，藏族历史上最早的红色政权波巴政府亦曾颁布相关宗教法规，其于1936年4月15日由道孚县波巴依得瓦第一次代表大会通过《关于喇嘛和喇嘛寺暂行条例》，规定实行政教分离，不允许宗教干预行政、教育和司法，但喇嘛个人有参政的权利。1941年，《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》颁布，其中规定边区人民均有抗日言论、出版、集会、结社信仰的自由，任何人不得加以干涉和限制，但汉奸及汉奸嫌疑除外。1945年，新疆的伊利、塔城和阿勒泰成立三区革命临时政府，随之制定了调整宗教社会关系的法律，注重对宗教事务的管理。1946年3月三区革命临时政府规定对各教派协会进行登记，依法加以管理。1949年三区革命临时政府在施政纲领中亦明确提出“尊重宗教”，并决定成立宗教事务厅，在民族军团以上单位设立宗教副团长，专门领导和处理宗教事务。此外，三区革命临时政府还具体规定了历史上早巳存在的宗教法庭的法律地位和处理宗教事务的权限及范围。

　　1949年中华人民共和国成立之际，9月30日召开的第一届全国政治协商会议代行全国人大职责，具有临时宪法性质的《中国人民政府协商会议共同纲领》发表，其中写明：中华人民共和国有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由。

　　中华人民共和国成立后，先后共颁布过四部宪法。其中第一部《中华人民共和国宪法》在1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议上通过。规定：中华人民共和国公民有宗教信仰自由；中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限．都有选举权和被选举权。第二部宪法在1975年第四届全国人民代表大会上通过，其内容颇受当时极左思潮的影响。第三部宪法在1978年第五届全国人民代表大会上通过，其内容包括公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。第四部宪法在1982年12月4日召开的第五届全国人民代表大会第五次会议上通过，此后对这部宪法做了四次修订。第四部宪法即现行宪法，其中第2章“公民的基本权利和义务”中第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”第2章的第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视宗教的公民和不信仰宗教的公民”。“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。宪法从国家的角度确保公民宗教信仰自由的权利，也明确了应当承担的义务，对中国宗教确立了最重要的法律原则，是建国三十多年来党和国家关于宗教问题政策的一个精辟概括和经验总结。宪法作为我国的根本大法乃是一切法律的基础，代表着最根本的上位法，因此其关于宗教问题的规定也就是我国处理宗教问题的最高法律依据和标准。

　　二、涉及宗教的有关基本法

　　宪法条文作为原则规定有其抽象性和不能直接适用性，在司法实践中并不能进人庭审，有必要制定关于宗教的专门法律，以涉及宗教的基本法或专门的宗教法。我国现代意义的宗教立法思想与实践始于20世纪80年代初。具体而言中共中央于1982年3月31日印发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》。其第六部分中已经明确指出，“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规”，开启了我国宗教法治建设的开端。1991年2月5日中共中央和国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，首次提出并明确了依法管理宗教事务的涵义，指出“政府依法对宗教事务进行管理．是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”同时明确提出了加快宗教立法工作。在我国立法工作中涉及宗教信仰问题的相关法律

　　大体有如下一些法律条文和规定。

　　在宪法相关法范围内，1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”该会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第5条亦规定：“人民法院审判案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。”1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第7条规定：“本办法第五条所列人员，凡年满十八周岁，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都具有选民资格，享有选举权和被选举权。”1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第11条规定：“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由”。“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。“国家保护正常的宗教活动”。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”其第53条规定：“教育各民族的干部和群众互相信任．互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。”1989年10月31日第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《中华人民共和国集会游行示威法》第2条规定：“文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法+”

　　在民法、行政法、经济法，社会法和刑法等范围内，1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国兵役法》第3条规定：“中国人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役。”1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动”(第8条)。“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享受享有平等的受教育机会”(第9条)。“宗教学校教育由国务院另行规定”(第82条)。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》第4条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》第4条规定：“民办学校应当管教介于与宗教相分离的原则。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》第25l条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役。”

　　上述各项法律是由我国立法机构(全国人民代表大会或其常务委员会)所指定并颁发的，是我国依法管理宗教最重要的依据。不过，由于这些法律并不是关于宗教立法的专门法，因而其内容比较原则性，相对抽象、而且也不系统。为了弥补这一不足，在管理宗教事务上能真正做到有法可依，国务院先后颁布了一批相关的行政法规，国务院专门负责宗教事务的部门国家宗教事务局等亦相继发布了一批较为具体的行政规章，各省级、直辖市人大或政府也陆续公布了一批地方性法规和政府规章。这样，就大体形成了我国当前宗教立法和依法管理宗教之“法”的“法律”、“行政法规”、“行政规章”和“地方性法规与地方性政府规章”这四大层面，

　　三、宗教事务的专门法规

　　1994年1月31日李鹏总理签署国务院第144号、145好令，颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动管理规定》，这是我国政府依法管理宗教事务的两个重要行政法规，是宗教方面法治建设迈出的重要一步-此外，由国家宗教局和有关部门联合制定了一些部门规章，主要有由国家宗教事务局和民政部颁发的《宗教社会团体登记管理实施办法》(1991年5月6日颁发)；由国家宗教局颁发《宗教活动场所登记办法》(1994年4月13日颁发)、《宗教活动场所年度检查颁发》(1996年7月29日颁发)；由国家宗教事务局、国家外国专家局、公安部联合颁发的《宗教院校聘用外籍专业人员办法》(1998年真1月19日)；2000年9月26日由国家宗教事务局第一号令发布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》。与此同时，各省、自治区、直辖市加快了制定地方性法规和行政规章的步伐。1998年3月，广东省人民政府颁布了《广东省宗教活动场所行政管理规定》，开了制定地方性法规和政府规章的先河，1991年甘肃省人民政府发布实施《甘肃省宗教事务管理暂行规定》，这是全国第一个综合性地方政府宗教规章。

　　2004年7月7日国务院公布《宗教事务条例》，而随着这一《条例》自2005年3月1日起生效。上述《宗教活动管理规定》则同时废止。到目前为止，《宗教事务条例》是我国关于宗教事务管理上比较系统、详尽的第一部综合性行政法规。《条例》以保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理为目的，将宗教团体、宗教活动场所和信仰宗教的公民在举行宗教活动、开办宗教院校、出版宗教书刊、管理宗教财产、开展对外交往活动等方面诸多权利，以法的形式确定下来，并按照依法行政、建设法治政府的要求，规范了政府有关部门的行政行为。是党的宗教工作方针政策的制度化、法律化，是宪法原则的具体化，是几十年来宗教工作实践经验的总结。此后国家宗教事务局相继以2号令、3号令、4号令、5号令、6号令发布了《宗教活动场所设立审批和登记办法》(2005年4月21日)、《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》(2006年12月29日)、《藏传佛教活佛转世管理办法》(2007年7月18日)、《宗教院校设立办法》(2007年8月1日)等部门规章，进一步细化了条例。同时、全国性各宗教团体也根据这一精神制定了指导本团体场所、教职人员和活动的相关规章制度和办法。全国佛教协会制定了《汉传佛教教职人员资格认定办法》、《藏传佛教教职人员资格认定办法》《南传佛教教职人员资格认定办法》：全国道教协会制定了《道教散居正一派道士管理办法》、《正一派道士授篆的规定》、《全真派道士传戒的规定》、《道教宫观方丈住持任职离职办法》、《道教教职人员认定办法》；全国伊斯兰教协会制定了《清真寺民主管理办法》、《伊斯兰教活动场所主要教职人员聘任办法》、《中国伊斯兰教教职人员资格认定办法》；中国基督教协会制定了《中国基督教教职人员资格认定办法》；中国天主教协会制定了《关于重申教职人员行使圣权的规定》、《中国天主教教职人员认定办法》等制定和办法，使我国的宗教事务管理自上而下形成了较为完备的法律法规管理体系。

　　中围对公民宗教信仰自由权利的法律保障，与有关国际文书和公约在这方面的主要内容是基本一致的。《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国家公约》，《公民权利和政治权利国际公约》、联合国《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》以及《维也纳宣言和行动纲领》中关于宗教或信仰自由是一项基本人权，公民有宗教或信仰的选择自由，不得以宗教或信仰原因为由对任何人加以歧视，有宗教礼拜和信仰集会及设立和保持一些场所之自由，有编写、发行宗教或信仰刊物的自由，有按宗教或信仰戒律过宗教节日及举行宗教仪式的自由，促进和保护民族、种族、宗教和语言上属于少数的人的权利等。这些内容在中国的法律、法规中都有明确规定，并得到实行。

　　中国法律规定，公民在享有宗教信仰自由权利的同时，必须承担法律所规定的义务。在中国，任何人、任何团体，包括任何宗教，都应当维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护国家统一。无论信仰宗教的公民还是不信仰宗教的公民，在法律面前一律平等．这是现代文明和法制国家的基本要求。需要提出的是，中国制定各种法律时，都征求了宗教界人士的意见，其中当然也包括涉及宗教事务方面的法律法规。随着社会主义民主和法制建设的进一步完善，宗教界和广大信教群众的法制观念、法律意识不断增强，多年来一直呼吁制定宗教方面的综合性行政法规，用来维护自身的合法权益，并希望政府有关部门严格依法行政、依法管理。

　　(作者系甘肃省宗教事务局政法处处长)

　　来源：《甘肃宗教》2010年第1期