宗教立法问题三论

　　宗教立法问题三论

　　李霞

　　(济南大学,山东济南　250002)

　　摘要:宗教立法是对宪法规定的宗教信仰自由的具体实施。依法管理宗教事务是为了更好地协调宗教与各种社会关系。宗教立法的主要内容应包括:现存合法宗教的种类、宗教活动、宗教法人、宗教方面的减免税等。

　　关键词:宗教立法;依法管理宗教事务;宗教活动

　　现代社会是法治社会,依法管理一切社会事务成为当今社会的一大特征。作为社会事务一部分的宗教事务也不例外。当前我国的宗教法治建设中,无论是理论上还是实践中都存在着若干亟待解决的问题。本文试对此进行探讨,以期促进宗教法治建设的发展。

　　一、对“宗教立法”与“依法管理宗教事务”的基本认识

　　1.世界上90%以上国家的宪法都有关于宗教的条款,[1]大多数国家都在其宪法中明确规定了公民的宗教信仰权利。此外,一部分国家还进行专门的单项宗教立法来规范宗教社会关系,明确国家对宗教事务管理的具体行为,如日本、前苏联、泰国、波兰等国,[2]一些国家则倾向于宗教团体同政府之间以法律或协议的形式来确定双方的关系,这种法律确认使双方关系的模式具有强制性。目前仍有相当一部分国家的法律规定了主要宗教信仰的种类及其享受的特权,有的还规定了官方宗教,限制官方宗教的信徒改变信仰等,也有一些国家明确限制某些宗教在本国的传播。各国法律对宗教问题的规定,与各宗教在该国的政治生活和国民的社会生活中的重要性是一致的。[3]由于历史文化传统的差异,尽管许多国家的宪法和法律对宗教信仰的规定和理解也不相同,但共同的特征就是都对宗教立法予以充分的重视。宗教法律法规是贯彻实施“依法治国,建设社会主义法治国家”这一基本方略的需要。在我国,宗教立法是对宪法规定的宗教信仰自由的具体化。宗教立法不是为了限制信仰自由,而是对信仰自由的尊重与保护。如果没有宗教法律法规的保护,信仰自由在实施中就很可能会遇到各种困难,如宗教信仰自由从哪里开始,又在哪里结束?自由与不自由的界限如何界定,一种宗教与另一种宗教以及宗教信仰自由同社会伦理、公共秩序等的关系如何调整?诸如此类的问题,如果没有明确具体的、切实可操作的法律的保护和指导,宗教信仰自由的实现就失去了客观标准,而宗教法律法规正是从法的角度对信仰自由所作的肯定的、明确的、普遍的规范。因而确保了宗教信仰自由的实现。长期以来,我国对宗教事务的管理主要靠政策,迄今为止,对宗教管理的法律法规只有1994年国务院颁布的两个行政法规,即《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》。各省、自治区、直辖市相继制定的宗教法规、规章中,由省级人大或人大常委会通过的地方性宗教法规有8件,省级政府制订的地方性规章有25件。[4]

　　2.“依法管理宗教事务”是江总书记在1993年全国统战工作会议上对宗教问题强调的三句话之一。①是我国现阶段对宗教问题的基本观点和政策。所谓宗教事务指宗教与国家、社会之间存在的各项社会公共事务。依法管理宗教事务,并不是对宗教信仰本身进行管理,也不是要限制信仰自由,更不是要干涉宗教团体内部事务,而是为了协调各种宗教信仰之间、信教公民与不信教公民之间、宗教信仰与社会伦理、宗教信仰与公共秩序等之间的关系,以确保每个公民都能充分享受信仰自由的权利,并为推进社会真正成为“一个以各个人自由发展为一切人自由发展的条件和联合体”[5]创造现实的条件。“没有无义务的权利,也没有无权利的义务。”[6]我国的宗教法律在赋予公民信仰自由权利的同时,必然要求公民承担相应的义务,这与世界大多数国家对宗教信仰自由的规定是一致的。大多数国家在确立宗教信仰自由的同时,也对这一权利进行了适当限制,即依法管理宗教事务,以确保宗教信仰自由权利的行使。如不得危害国家利益和安全,不得扰乱社会秩序,不得违背公共道德,不得损害公共卫生和健康以及不得侵犯他人的自由权利等,这些原则还分别体现在一些重要的国际条约中。②欧洲的一些国家如德国、法国、丹麦等在宗教立法时,对一些新兴教派也作了严格的控制,日本政府对已有前科的已登记团体“奥姆真理教”进行严密监视,并对其总部进行了数次突击搜查。1997年俄罗斯颁布的新宗教法也对新兴宗教和外来宗教作出了种种限制性的规定。[7]以强化对本国宗教事务的依法管理。总之,依法管理宗教事务与宗教团体的自我管理,虽然其管理范围和职责各不相同,但又互相配合,互为补充,目的都是对宗教信仰自由的保护。从近年来的实践看,应当依法管理的宗教事务涉及两个主要方面,即特殊性的宗教事务与普遍性的宗教事务:第一类是有针对性的法律规范与政府管理,即专门针对宗教事务,主要表现在以下几个方面:宗教团体与宗教人员的参政问题,如参与立法、司法和行政事务的问题;影响选举问题,宗教团体与宗教人员的法律地位、经济地位和社会地位;宗教团体与宗教人员参与社会事务问题,如教育、出版、社会服务等活动。在许多国家,由于宗教团体和宗教人员有某种特权或优惠,因此有义务接受特别的管理,如免税的宗教团体不得参政等。

　　第二类是具有普遍意义的法律规范与政府管理。公民自愿组织的宗教团体及宗教人员有义务接受普遍性的法律监督与政府管理,在此,法律与政府不承认宗教问题的特殊性,具体指宗教方面的国家主权问题,宗教事务不受外国势力干预,最典型的是罗马天主教任命主教问题,各国要求不得任命其他国家的国民担任本国主教;本国地理疆界内的教会事务不隶属于其他国家的教区等。其次是宗教信仰与对国家的忠诚(爱国与爱教的统一),是许多国家对宗教界的起码要求。在大多数情况下,宗教团体的设立、宗教活动场所的建造、宗教活动的举行、宗教高层教职人员的变动、宗教的对外交往等事务,必然要牵涉到社会其他方面的关系乃至国家利益,因此,也是政府需要关注的事务。这些管理更多地具有普遍性,并非单纯针对宗教事务的管理,根据历史传统,一些国家特别是传统的欧洲天主教国家采取了政府与罗马教庭签订政教协议的形式来规定天主教在该国的地位和作用。

　　二、宗教立法的指导思想和执法难点

　　我国宪法规定的“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”,既是宗教立法的基本依据,也是地方宗教立法的指导思想。此外,由于我国是《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》等国际公约的签约国,上述公约都对宗教信仰自由作了明确的规定。这是我国应履行的必要的国际义务,对我国的宗教立法应具有约束力。第二,在宗教立法中应具体体现出社会主义法律的性质、使命和根本目的,展现其优越于过去一切法律制度的特点,充分显示出信教公民与不信教公民在法律面前人人平等。第三,在具体条文的表述、章节的结构上,要注意技巧,能从正面的、保护的角度提出的,就不宜用限制、惩罚的措词,尽量使用信教公民满意的术语,避免伤害信教公民的感情。宗教法规应体现出保护特色,使宗教教职人员和信教公民感受到国家对他们的信任和关怀。只有这样,才能有利于宗教法规的实施,有利于社会的稳定。1994年国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》和1993年《山东省宗教活动场所管理办法》对宗教活动场所的管理作了详细的规定。但是,从执法情况看,绝大多数宗教违法行为发生在宗教活动场所之外,只有极少数宗教活动场所和宗教教职人员涉及,这就产生了执法中的一些难点,表现在:

　　1.执法部门的职权协调

　　现行的几个宗教法规明确规定,违法行为构成犯罪的由司法部门追究刑事责任;外国人和港澳台地区居民触犯宗教法规的,主要由公安部门处理。事实上,由于违反宗教法规的行为,并不具有连续性和可预见性,致使有些违法行为不能得到及时制止和处理,国务院的两个单行法规和国家宗教局的三个规章规定:对宗教团体、宗教活动场所和宗教教职人员违法行为的处罚权由宗教事务管理部门行使,但由于大部分违法事件发生在宗教活动场所以外,因而有权执法的部门包括公安、消防、海关、工商、税务、房地产、出版、影视、文化管理、园林、商业、市政、规划以及街道、乡政府等十几个部门。由于宗教的特殊性和宗教事务的专业性,许多部门在对宗教事务执法时都不肯管、不敢管和不会管,尽量躲避,相互推诿,造成宗教活动中一些明显的违法行为无人过问,出现了法律上的真空地带。

　　2.宗教执法

　　(1)宗教事务管理部门的机构设置。目前,在地方的体制改革中,市、区、县的宗教事务管理部门,有的已不属于政府序列,有的则列为党委统战部的一个部门,这些部门已不是行政机关,因而也就不具备行政执法主体的资格,按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定,“行政处罚由具有实施行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。综观现有的一些宗教法律、规章,其中明确规定的执法主体是宗教事务管理部门,这与现实是矛盾的,违背行政法的有关规定。

　　(2)宗教执法环境的培育。依法管理宗教事务是新时期出现的新问题。过去的宗教干部习惯于依靠政策。在宗教法律法规的实施过程中,无论是宗教事务管理部门的人员,还是信教的公民和宗教教职人员,对宗教法律规章的实施不习惯、不适应、甚至排斥。这就亟待加强宗教事务管理的普法宣传工作。当前迫切需要进行以下几方面的工作:首先,对基层干部开展宗教法律规章的普法宣传工作;其次,对宗教事务管理部门和政府有关部门的执法人员侧重于用法、执法教育。宗教管理部门的执法人员应严格依法管理宗教事务。再者,对宗教界应注重守法、用法宣传,确保宗教活动在法律、法规允许的范围内进行,并使宗教界自觉运用法律维护其合法权益。最后,要对信教公民和不信教公民进行学法、懂法教育,树立起基本的法治观念。

　　三、宗教立法的主要内容

　　纵观世界各国宗教法律制度,宗教立法基本上包括以下内容:宗教信仰自由与否,特定的宗教信仰,宗教组织及宗教文化传统在国家政治生活中的位置和作用;特定宗教信仰和文化教育传统在国民教育、医疗卫生及社会福利等方面的功能;宗教教职人员的权利义务;宗教活动的法律限度;宗教组织的设立与解散、法律地位、权利与义务等,宗教团体的财产问题如宗教法人,宗教慈善事业;涉外关系;宗教活动场所的建造、维护费用、登记管理。宗教团体财产经营活动,减免税收;法律责任等。有些国家的宗教法还规定了其它内容,如宗教与教育,宗教涉外关系等。我国在对宗教立法时应在以下几方面作出明确的规定:

　　(一)对合法宗教的确认。

　　长期以来,我国宗教政策只承认佛教、道教、伊斯兰教(公教)基督教(新教)的合法地位。[8]但是,随着我国对外开放,世界宗教多样化趋势直接冲击到我国。①每年进入我国境内的大批外国留学生、外企人员以及华侨、华人中,有许多人在境外信仰的宗教或教派不属于上述五种宗教,他们信仰的宗教以及宗教活动是否受到法律的确认和保护?在《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》中,对外国人,包括侨居国外的中国公民在中国境内,台湾、香港、澳门居民在内地进行宗教活动,充分尊重和保障其宗教信仰自由,无特定宗教或教派限制。对此,我国的宗教法规也应作出相应规定。

　　(二)明确宗教信仰和邪教、封建迷信的界限。

　　首先对邪教应予以取缔。邪教在当前仍有其生存的土壤,以前吸引的对象主要是偏远地区的公民,近年也在逐步向城市渗透、蔓延,扰乱了合法的宗教活动。因此,立法中对宗教与邪教的界限应予以明确,以利于执法操作,其次要准确界定迷信活动。迷信活动目前在农村及偏远地区势力强大,在某些地方甚至超过传统宗教。许多人包括一些宗教事务专职管理人员都难以分清宗教信仰与迷信的界限,尤其对以宗教活动为借口的迷信活动难以分辨,对此,立法中应着重区分合法宗教活动与邪教、封建迷信活动,以更好地保护宗教信仰自由。

　　(三)宗教法人

　　为维护宗教团体的权利,确立宗教团体的义务,并赋予宗教团体法律上的能力,应设立宗教法人制度,日本、台湾地区都有《宗教法人法》。按照我国《民法通则》第五十条规定“具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。”宗教团体是依法登记的社会团体,应赋予其法律上的能力,宗教立法对宗教法人制度的规定,大致上可以包括:(1)宗教法人的一般原则,包括宗教法人的界定,管理宗教法人的国家机关,宗教法人的基本权利和义务;(2)宗教法人的设立、变更、合并、解散;(3)宗教法人事务的管理,指宗教法人的章程,法定代表人的设立,财产的处分,财务管理;(4)法律责任,即宗教法人有违反法律规定的情形下,应承担的民事责任。

　　(四)宗教活动

　　对宗教活动的规范是各国宗教立法的重点内容,我国只颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》,而对国内各种宗教活动如何调整,则缺乏相应的法律。宗教立法对宗教活动的规范应包括:宗教活动的场所、宗教活动的内容、宗教慈善活动、宗教宣传活动等方面。

　　1.宗教活动的场所

　　1994年1月国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》,对宗教活动场所的范围、登记、管理机关、宗教活动场所的财产、收入、义务等作了比较详尽的规定,切实有效地维护了宗教活动场所的合法权益,保护了正常的宗教活动。但《宗教活动场所管理条例》仅仅是对宗教活动的“场所”进行管理,对宗教活动的具体内容如何调整,是宗教立法不得忽略的问题。

　　2.宗教活动的内容

　　各种宗教团体,在不违背法律、社会秩序、生产与生活秩序,不破坏良好道德风尚,不损害公民身心健康的情况下,可以在核准登记的宗教活动场所和经宗教事务部门认可的场所内进行以下活动:制定宗教教义、训导信条;根据本宗教团体的教规、信条和章程进行组织建设;在团体内部事务中实行本团体的教规;根据需要建造礼堂或祈祷室,并在里面公开举行宗教仪式或其他宗教活动;组织和推行宗教仪式;传教(宗教活动场所内);有权自主管理本团体内部事务;培养和招聘神职人员;进行圣事投资和其他教会的投资;生产、购买以及使用用于礼拜和宗教活动的物品。

　　信教公民可以在宗教活动场所内,按照各教的教义、教规和习惯,拜佛、诵经、受戒、经忏、斋醮、祷告、礼拜、封斋、讲经、讲道、受洗、弥撒、追思、过宗教节日,也可以在自己家里过宗教生活;在宗教活动场所内为已在婚姻登记机关办理结婚登记的信教公民举行宗教婚礼仪式。

　　3.宗教慈善活动。

　　宗教立法的主要内容,应结合新时期宗教事务的特点,参照国际惯例,提倡、鼓励、引导宗教团体进行公益和慈善活动。当前世界上许多宗教都在不断以各种方式参与国际社会的、关系人类的共同命运的事务,如战争调解、维护和平、救济贫穷、人类发展以及环境保护等。早在1984年,胡乔木同志就提出了鼓励宗教界兴办社会事业的思路,实践证明这是符合党的宗教政策且为宗教界人士愿意接受的。[9]因此,在宗教立法中,应鼓励宗教团体按其财产情形,兴办公益、福利或慈善事业,进行下列公益事业,包括:(1)儿童福利,如托儿所、育幼院、儿童寄养及其他儿童福利事业。(2)青少年福利。如青少年服务及教育机构的设置、娱乐设施、奖助学金,职业训练等。(3)妇女与老人福利。如老人扶养、疗养、休养等服务机构的设置、提供托老服务、敬老服务等。(4)社区设施。如医疗设施、图书馆(室)、文物馆、捐献文物、财物及器材设备等。慈善事业包括:生活协助;急难救助;灾害救助;医疗救助;医疗巡回服务及其它救世济人事项。

　　4.宗教募捐与捐赠活动

　　宗教募捐与捐赠活动,是世界上各种宗教热衷的活动之一,地方宗教立法,对此应有所规定。宗教团体举行募捐,其目的必须是以组织宗教活动、举办慈善机构的活动、举办公益事业、宗教教育以及为维持宗教教职人员和修道院人员的费用,宗教团体组织募捐,应当遵守法律、法规、不得违背社会公德,不得损害社会公共利益和其他公民的合法权益。募捐活动的地点,一般应在宗教活动场所内,宗教团体募捐,应在法定期间(最迟应于15日前)向主管机关提出申请,得到批准后,才可组织募捐。如果宗教团体在没有得到主管机关的批准而擅自进行募捐,则应由县级以上人民政府宗教事务管理部门,根据情节进行处理。如给予宗教团体警告、停止活动、撤销登记等处罚。

　　在宗教活动场所内,宗教团体可以随时接受信教公民或普通公民的自愿捐赠,其他社会组织也可以对宗教团体捐赠。

　　宗教团体接受境外宗教组织和个人的捐赠,只要不附带政治条件,不干涉我国宗教事务,原则上应准予接受,由受赠的宗教团体按照国家有关法律法规办理入境手续,履行报批手续,如果境外组织捐赠的物品属于实行许可证管理的,则受赠的宗教团体应按照海关法的有关规定办理许可证申请手续,海关凭许可证验放、监管。

　　5.宗教宣传活动(宗教书刊和出版物)

　　宗教宣传活动,在我国主要指宗教书刊和出版物,过去一般仅涉及宗教的内部经像书刊,现已发展到公开出版的宗教经典以及阐释经典、教规、教义的专著和宗教活动专用的音像制品、电子出版物等。山东省地方宗教立法对此已有所规定。宗教团体为了从事宗教事务、宗教仪式和宗教布道的需要,为了向其成员通报宗教团体的活动,可以出版宗教书刊和宗教出版物。宗教书刊的出版者必须遵守新闻出版法的有关规定,在限定时期内向主管新闻事务的机关提出申请,取得出版登记号。

　　(五)宗教团体的减免税

　　宗教团体的财产和收入应遵守有关的国家税法及其有关规定。宗教组织在营业税、所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等方面,依法享受减免税的有关规定。如对营业税中,宗教组织设置医院、诊所、疗养院时,所提供的医疗业务、药品、病房的住宿膳食收入,设置托儿所、学校时,其提供的养育、教育劳务收入应予以免税,在所得税、土地增值税、房地产税的减免方面,都要予以规定,为此,应进一步完善地方税收法规,明确规定宗教组织的减免税,宗教团体从事非经济活动的收入可以免税。从事经济活动的收入如果用于宗教活动、教育活动、科学文化事业、建造教堂、修复古迹、设立慈善机构,对上述收入也可以免税。

　　宗教团体通过法定程序取得或继承的财产,或者是从赠品和国外赠品中取得的财产,如果不是用于经济活动的,可以免税。国外的捐赠品是用于教会慈善机构的活动或公益事业,应依法减免其进口环节的增值税。境外捐赠给宗教团体的下列捐赠物,应免征关税:用于从事宗教活动、慈善活动、教育活动、社会福利事业;用于救灾的救援物品和援助生活贫困者的用品。总之,除了上述内容,宗教立法对宗教教职人员的身份、权利与义务,宗教院校的开办,宗教团体的对外交往及法律责任等问题也应作出规定。

　　参考文献:

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　　[9]赵朴初.与社会主义社会相适应始终是我国宗教的主流[N].人民政协报,1999-3-28(3).

　　(责任编辑:宫承波)