《江西省宗教事务条例》分析

　　《江西省宗教事务条例》分析

　　曹志

　　一、问题的提出

　　今年通过并实施的《江西省宗教事务条例》（以下简称赣“新条例”），是该省第一部宗教类综合型地方性法规。[1]之前，该省在宗教事务方面，只有综合型行政规章：《江西省宗教事务管理办法》（以下简称赣“旧办法”）[2]。

　　“新条例”的颁布，导致“旧办法”被废止。因此，本文的问题首先是：为什么需要以新的法律效力更高的地方性法规，替代已有的地方行政规章？其次，既然是地方性法规，受到人民代表，尤其是宗教界代表人士的审议，在内容上是否不侧重于宗教管理的方便，而定位于保护宗教自由？这是第一个问题的延申。本文试仅从赣“旧办法”与“新条例”内容比较分析，研究其定位产生的原因；以发现宗教立法是否限制宗教自由，期望在此基础上提出在立法上如何促进宗教自由的初步建议。

　　二、赣“旧办法”面临的两个困境

　　赣“旧办法”是省政府规章。地方政府规章，可就两件事项作出规定：一是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定”； 二是“属于本行政区域的具体行政管理事项”。 [3]至今我国仍无“宗教法”；显然，赣“旧办法”不可能因执行宗教法而制定。第二，在“旧办法”出台前，涉及宗教事务的行政法规只有两项单一型行政法规：《宗教活动场所管理条例》（31/1/1994）[4]、《境内外国人宗教活动管理规定》（31/1/1994）；赣“旧办法”作为地方政府规章，在法律体系中比前述的国务院行政法规的位阶低；而且，在内容上，前述两个国务院行政法规是单一型，赣“旧办法”是综合型：前者只涉及宗教活动场所、宗教涉外事务；没有后者所规定的宗教团体、宗教教职人员、宗教财产和宗教院校等内容。因此，后者不可能是执行前者的产物。第三，当时江西省没有宗教事务方面的地方性法规。所以，从以上分析可知，赣“旧办法”只能是第二种情形：即对“属于本行政区域的具体行政管理事项”做出规定。

　　退万步言，宗教事务在该省公共管理中具有如此重要地位，以至于需要专门的省政府规章，作为该省－市－区（县）各级政府及其宗教管理部门对宗教事务行政管理的执法依据和指南。但是，“具体行政管理事项”范围并非毫无限定。全国人大常委会法制工作委员会认为：“具体行政管理事项”主要是三方面：（1）行政内部程序，包括办事流程、工作规范等；（2）行政机关自身建设，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等；（3）不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所（如公园、电影院等）的管理规定，市场（如早市、夜市、超市等）的管理秩序，学校秩序管理规定等。[5]由此可知，就本省具体行政管理事项制定规章，不得创设公民权利义务。而“旧办法”对宗教团体、宗教教职人员、宗教活动场所和宗教院校的规定，都以要求行政审批的方式划定了信教公民及其团体的权利范围，并设定义务。所以，赣“旧办法”规范内容超越该省“具体行政管理事项”的范围。因此，它的出台首先就“于法无据”，其正当性不得不受质疑。

　　政府规章，被等级科层式行政组织（国务院各部委或省地市政府）因行使行政权而制定，是本行政系统管理公共事务的依据，属行政（部门）立法；以是否直接涉及公民权利义务为标准分为两类。[6]行政（部门）利益致使行政权力扩张被滥用的趋向，易生钳制或剥夺公民权利之情事。因此，直接涉及公民权利的规章，必须经受相关利益各方代表辩论的质疑，得到民主商议共识的支持；这是其获得合法性的基础，和产生行政效果的保障。即其制定时生效前，需要全程受到民主事先控制；实施时，则需要承认公民诉权通过诉讼机制，使规章受到司法审查。因此，在制度设计上，这种规章在出台前首先应当被法律授权，由该法律规定授权的内容、目的和范围；其次，在生效前将草案应公之于众，听取异议和反对，阐明之所以如此立法的缘由。最后，行政部门依据规章管理公共事务时，若当事人认为其权利被侵犯，则可通过诉讼要求法官认定行政行为和及其依据“规章”的违法性。

　　然而，我国内地制定涉及公民基本权利的政府规章程序，并未设计“法律授权”制度。起草－公开和听证－审查－决定和公布，是其基本程序；规章解释权属于其制定机关；若权利相关人认为规章与法律相抵触，只能书面建议审查，由制定机关法制机构处理。[7]规章被纳入抽象行政行为，获得司法审查豁免地位。可见规章制定程序由行政部门主导，不受民主控制和司法监督。退万步言，即使规章不被司法审查，尚有“行政自由裁量”之盾为托辞；但在奉行“人民主权”原则，以人民代表大会制度为政体的背景下，无权就宗教自由这类公民基本权利进行规定的规章，若不受民主代议机构控制，会弱化公民对该项行政管理的支持度和服从度，使规章面临公民（和社会）对其规范内容正当程度的信任危机。

　　三、困境真的不再有？

　　赣“旧办法”向赣“新条例”的转变，就使得江西省在宗教事务方面的立法，摆脱了上述两个困境或诘难。首先，国务院综合型行政法规《宗教事务条例》的实施，使得综合型地方性法规可被视为是执行其规定的产物。[8]之前，国务院单一行政法规，给综合型地方政府规章造成的“于法无据”困境不再。其次，“新条例”作为省地方性法规，由该省公民选举产生的立法机构——省人民代表大会常务委员会根据其职权按照法定程序制定，自然在形式上获得民主正当性。为什么低位阶的“旧办法”，作为行政立法中的地方政府规章，确定的依据只有《中华人民共和国宪法》；而高位阶的“新条例”，作为民主立法的地方性法规，确定的依据却只有（属行政立法的）国务院行政法规《宗教事务条例》？[9]简言之，因为当时《宗教事务条例》未出台，赣“旧办法”只好抬出“宪法”以证明其正当性；而《宗教事务条例》的出台，正好给了赣“新条例”一个“理直气壮”的借口！前者是“狐假虎威”，后者是好不容易有了“鸡毛当令箭”！

　　于是，在“旧办法”被废止，“新条例”出台后，地方政府规章限制公民基本权利的正当性问题，转变为地方性法规及其根据行政法规，能否限制公民基本权利的正当性问题。

　　中国行政法学界对“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”中的“根据”存在两种理论解释：一、“职权说”：除宪法、法律明确规定可由国务院制定行政法规的事项外，国务院还可根据宪法规定的职权制定行政法规；只要不同宪法和法律相抵触。职权也是制定行政法规的根据。二、“依据说”：“根据”是指宪法和法律明确规定国务院可以制定行政法规的事项，“根据”就是法律中的授权或者国家权力机关的决议、决定中的授权。认为行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是指享有创制规范的权力。两种观点的分歧在于行政管理职权能否成为行政法规的制定依据。在实证法上，《立法法》第56条第二款扩充“根据”原则，将 “宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，提升与法律并列，成为行政法规的两大“根据”之一。根据“职权”制定行政法规，与根据“法律”制定行政法规，二者的区别是：前者指行政管理权，后者指重大问题的创制权。“重大问题的创制权”其实是“专属立法权”的同义语。[10]

　　因为根据《立法法》，在全国人大及其常委会专属立法权范围的事项，若尚未制定法律，国务院必须得到全国人大或其常委会授权，才能制定行政法规；有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不得授权国务院制定行政法规。[11]于是，分配立法和行政部门立法权的专属立法权制度，包括两个层次：（一）相对禁止即行政立法必须得到授权；（二）绝对禁止：行政立法不得就有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项作出规定。但是，本文注意到不论是相对禁止还是绝对禁止，宗教信仰自由这种公民基本权利根本就不在专属立法权范围内。在宪法“公民的基本权利和义务”章中，宗教信仰自由权的表述顺序，仅次于选举权（及被选举权）和言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权，并先于人身自由权。仅此就可以看出并证明宗教信仰自由权在我国公民基本权利谱系中的地位。然而，全国人大常委会法制工作委员会并未说明不将宗教信仰自由纳入专属立法权范围的正当理由。这种排除，导致对宗教事务方面的行政立法，既不受绝对禁止亦不需授权。结果，最高民主代议机构不仅对宗教自由权利的保护置之不问，而且就此放弃对行政部门的控制和监督，任其为之。“职权说”正是利用了《立法法》这一制度设计，才认定“行政法规可对公民宗教自由权利作出规定”。正是这种认定，赣“新条例”才具备所谓的正当基础。因为，它是执行国务院行政法规《宗教事务条例》的产物。然而，为什么宗教自由权利被排除于专属立法权范围？这个问题自始至终使我们对宗教事务的行政立法－地方立法的正当性提出质疑。

　　四、“民主”的新瓶装管制的旧酒？

　　基于上述，因此，尽管赣“新条例”具有了民主形式，其内容仍然应当得到审视。于是，本文的问题延申为：在规范内容上，赣“新条例”是比赣“旧办法”更具民主正当性，还是“新瓶装旧酒”？本文试仅从赣“新条例”与赣“旧办法”、国务院行政法规《宗教事务条例》（以下简称“国务院宗教条例”）规范内容的异同比较分析开始。

　　赣“旧办法”包括总则、宗教团体、宗教教职人员、宗教活动场所、宗教活动、宗教财产、宗教院校、宗教涉外事务、罚则和附则等十章。与赣“旧办法”相比，赣“新条例”不再把“宗教涉外事务”纳入规范范围，[12]而将“宗教院校”纳入“宗教团体”章，“宗教活动”纳入 “宗教活动场所”章，“罚则”改为“法律责任”，这种内容安排和体例与国务院宗教条例相一致。

　　就“总则”而言，赣“新条例”与赣“旧办法”、国务院宗教条例大体相同：都是对规范目的、公民宗教自由和国家宗教自由政策的陈述。但赣“新条例”有两处不同于赣“旧办法”：第一，前者明确指出以国务院宗教条例为根据；后者明确提到的根据只有宪法——这种“又大又空”的立法语言表述方式，实际在掩盖立法控制行政制度的缺失。[13]第二，赣“旧办法”第7条阐明宗教局的职责和相关部门的协助义务，而赣“新条例”不仅按照国务院宗教条例指出在宗教管理事务方面除宗教局外，其他部门亦有职责，而且明确了基层－群众自治组织双重协管机制：街道办（乡镇政府）协助——居委会（村委会）配合。于是，中央－地方－基层－小区（村落）的宗教事务管理制度得以正式浮出水面。[14]这是1991年确立的“综合治理”策略在宗教管理上的运用。[15]不过利用基层群众组织完成社会控制实现政策的制度来源，最早可追溯至城市“街道办—居委会”等行政组织－群众组织网络的设置。[16]另外，值得指出的是，赣 “新条例”第5条，对国务院宗教条例第5条第1款如何具体执行可谓是“体贴入微”；却对其第5条第2款规定各级政府的“听证”义务，视而不见。立法者这种对信教公民“申辩（听证）权”的遗漏，使我们第一次对赣“新条例”的民主特征产生疑问。

　　赣“新条例”“宗教团体”章规定四方面事项：宗教团体的登记程序、义务、宗教院校（培训班）和宗教内部资料性出版物。与赣“旧办法”比较，该章仍采用登记的双重审批，并隐性保留登记条件的“唯一条款”。如赣“旧办法”第10条规定：“在同一级行政区域内，各宗教不得重复成立相同或相类似的宗教团体。同一宗教内的各教派不得成立单独的宗教团体。”尽管赣“新条例”中不再有该条款，尽管赣“新条例” 未阐明登记审批的标准，但国务院宗教条例要求宗教团体的成立按照《社会团体登记管理条例》办理，而“在同一行政区域内已有业务相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，正属于登记管理机关不予批准筹备的情形之一。[17]因此可见，赣“新条例”仍沿用赣“旧办法”的登记限制条件。再如开办宗教院校问题：与赣“旧办法”相比，赣“新条例”只是将申请程序规定得具体、精确，本省宗教院校仍只能由省级宗教团体申请和开办，县级或地级市宗教团体仍无申办权。因此，申办主体的范围限制依旧，赣“新条例”仍未放权。[18]

　　由于宗教活动场所产权归宗教团体所有，宗教团体负责宗教活动场所教务的背景，申请人实际是宗教团体，尽管赣“旧办法”未述明谁是申请人，但这在国务院宗教条例及随后跟上的赣“新条例”中被明确。[19]所以，就宗教活动场所登记的申请人而言，赣“新条例”与赣“旧办法”并无区别。

　　审批程序是：由宗教活动场所管理组织负责人向县级以上宗教局申请，县级以上宗教局审查登记。[20]该程序的立法设计粗糙，立法语言模糊，未明确不同的宗教活动场所如何向不同的县级以上宗教局申请，新建、迁建宗教活动场所等情形如何获得合法地位。经过对原《宗教活动场所登记办法》实施后制定的9省（直辖市）地方性法规考察，[21]本文发现宗教活动场所，必须通过县或市——省政府（或宗教局）的双重甚至是三层审批，方能获得合法地位。

　　就“宗教活动场所”而言，赣“旧办法”未将宗教活动场所分类为“寺院、宫观、清真寺和教堂”（以下简称“寺观教堂”）和“其他固定活动处所”。但因原《社会团体登记管理条例》（25/10/1989）将宗教团体分类为法人型和非法人型，[22]原《宗教活动场所登记办法》（13/4/1994）以此为据，将宗教活动场所分类为法人型和非法人型。[23]

　　而由于新《社会团体登记管理条例》（25/10/1998）第3条第2款规定：宗教团体必须具备法人条件，国务院宗教条例以及其后发布的《宗教活动场所设立审批和登记办法》（21/4/2005），[24]对宗教团体所属宗教活动场所的隐性分类不再是“法人”与“非法人” 型，而明确为“寺观教堂”和“其他固定活动处所”，并在这个基础上规定不同的审批程序：前者县（区）宗教局——设区的市宗教局——省（自治区、直辖市）宗教局三层审批，后者县（区）宗教局——设区的市宗教局两道审批。所以，尽管国务院宗教条例出台，原《宗教活动场所管理条例》及《宗教活动场所登记办法》废止，但并未改变以层层审批赋予宗教活动场所合法地位的程序，仅仅是规定更细致、具体和统一。而如同赣“旧办法”只是照搬原《宗教活动场所管理条例》及《宗教活动场所登记办法》一样，[25]赣“新条例”亦只是照搬国务院宗教条例。[26]因此，在宗教活动场所必须通过多层审批才能获得合法地位的程序设计上，赣“新条例”与其“旧办法”相比，毫无松动。

　　宗教活动，是宗教条例规范事项中的重中之重。我国宗教政策原则之一是：集体宗教活动，应当在宗教活动场所内进行。[27]它在地方性法规中被普遍表述，并因为“法律责任”的规定，成为“强制性规范”：即（集体）宗教活动必须在宗教活动场所举行，否则应承担法律责任。[28]赣“旧办法”第29条亦直接确立了这种规范。

　　必须在这个原则或强制性规范背景下理解宗教条例的立法思路。理解“宗教活动必须在宗教活动场所举行”的政策，方能明白国务院宗教条例为什么将宗教活动放在“宗教活动场所”一章予以规定。正因为如此，国务院宗教条例以第12条和第43条将该政策实现，并“滴水不漏”将跨省（或自治区、直辖市）超过宗教活动场所容纳规模或在宗教活动场所之外的宗教活动，纳入规范范围而要求必须经省级宗教局批准。赣“新条例”“依葫芦画瓢”，将赣“旧办法”中独立成章的“宗教活动”并入“宗教活动场所”一章，以第13条、第20条、第21条和第37条来“执行”国务院宗教条例第12条、第22条和第43条的规定。因此，在赣“新条例”中，“（集体）宗教活动不得在宗教活动场所以外举行”的禁令依旧，宗教活动场所以外的宗教活动，不仅仍然不能获得合法地位，而且发起者将依不同情况受到不同行政处罚。

　　赣“旧办法”要求宗教教职人员的身份必须由省或全国性宗教团体认定，省宗教局备案；跨省或县（市、区）主持宗教活动，必须经省或所属地和活动地双方宗教局同意。[29]赣“新条例” 为执行国务院宗教条例、《宗教教职人员备案办法》（1/3/2007）的规定，要求宗教教职人员获得合法资格，必须经过3道程序：认定——备案——发证。[30]在行政等级式的全国－省－设区的市－县（区）宗教团体系统，以全国性宗教团体制定的办法认定宗教教职人员，并按照宗教教职人员在该系统所处的行政区域，由该区域的宗教团体认定其资格——报相应宗教局备案——发证。与赣“旧办法”相比，赣“新条例”在程序设计上环环相扣，更精致细密；但控制的功能始终如一，至今不变。尽管审批宗教教职人员跨区宗教活动的主体，由宗教局改为宗教团体，[31]但由于宗教局建议宗教团体采取处罚措施“于法有据”，[32]依旧对这种情形下宗教教职人员及其宗教活动具有控制力。

　　综上所述，从在总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教活动、宗教教职人员等方面的规范内容比较分析来看，赣“新条例”虽然是省人大常委会制定的地方性法规，在法律体系中比赣“旧办法”的位阶高，并在形式上是立法民主的产物，但对宗教的管制依然如旧，只是立法设计更全面系统，立法语言更简练精巧。

　　五、结论

　　中国宪法第36条对“宗教信仰自由”以4个条款来表述规范，而第35条对言论、出版、集会、结社、游行和示威等公民基本权利一句带过，第37条对人身自由亦只是以3个条款进行规定，相比之下，“宗教信仰自由”在中国宪法基本权利谱系上的地位可谓是相当重要。去年，执政党将“宗教关系”列为政治和社会领域的五大关系之一。因此，在注重财产保护而拥有《民法通则》、《合同法》和《物权法》的我们，不能放任精神层面上如此重要的基本权利被行政（部门）立法所规范。

　　的确，赣“新条例”取代赣“旧办法”，即地方性法规取代地方政府规章，是立法形式上的一个进步。这表示立法的民主形式日益成为法律规范具有正当地位的证明。但是，若法律规范徒具民主形式，不仅仍对公民权利缺乏关照和保护，反而依旧以行政审批的方式限制基本权利，那么即使这种立法能达一时的行政管制效果，长远来看，公民的服从度和秩序的稳定度都会因不正当规范的执行而减弱。从本文的论述来看，这不仅是江西一省的问题，在其他地方省（市）同样存在；这不仅是地方性法规的问题，同样并在根本上是国务院行政法规的问题。所以，赣“新条例”能否以“民主的新瓶装民主的新酒”，首先以全国人民代表大会及其常委会，能否制定定位于保护宗教自由的宗教法为前提。而制定宗教法，又首先应当修改《立法法》专属立法权制度，将宗教信仰自由纳入专属立法权制度的“绝对禁止”层次，恢复宗教信仰自由在公民基本权利谱系中的地位。同时，实现立法权对行政权的控制。

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　　注释：

　　[1] 3月29日由该省人大常委会第28次会议通过， 7月1日实施。

　　[2] 1998年1月5日由江西省政府第79次常务会议通过，曾于2001年修改。

　　[3] 见《立法法》（1/7/2000）第73条第2款。

　　[4] 该条例因国务院《宗教事务条例》（1/3/2005）的出台而废止。

　　[5] 见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社（2000），P223－224。

　　[6] 德国将行政机关制定的规范称为行政命令，分为法规命令（具有外部法律效果）、行政规则或公法规章（不具有直接外部法律效果）和特别命令（见特别关系领域，后随“特别权力关系”消除而不复存在）。台湾地区与“法规命令”相对应的称为“授权命令”，与“行政规则”相对应的称为“职权命令”。内地行政法学界相似的分类是“授权立法”和“职权立法”。参汉斯·J.沃尔夫等著，《行政法》（第一卷），商务印书馆（2002），P268－274。姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社（2005），P206。

　　[7] 见《规章制定程序条例》（1/1/2002），尤其是第33、35条。

　　[8] 见《立法法》（1/7/2000）第64条第1款：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。”（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”

　　[9] “旧办法”第1条：“为保障公民宗教信仰自由，保护正常的宗教活动，依法加强对宗教事务的管理，根据《中华人民共和国宪法》和国家有关法律、法规，制定本办法。”“新条例”第1条：“为保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，根据国务院《宗教事务条例》及其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。”

　　[10] 参许安标：“《立法法》对立法权限的配置”，载《法制日报》（4/6/2000）；张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，同前注，P169。

　　[11] 《立法法》第8－9条、第56条。参张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，同前注，P163－171。

　　[12] 见旧办法第八章第45－50条：第47条第2社会治安款要求外国人的讲经讲道必须是得到省级宗教团体邀请和当地宗教局备案；第48条限制外国人携带宗教出版物；第49条全面禁止外国人在该省的传教活动。

　　[13] 旧办法和新条例第1条都使用“有关法律”的模糊术语，造成立法根据“语焉不详”。

　　[14] 见北京宗教条例第5条；上海宗教条例第6条第4款；浙江宗教条例第8条。

　　[15] “社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定，并作为全社会的共同任务，长期坚持下去。”见《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》（1991年3月2日由第七届全国人大常委会第十八次会议通过）。

　　[16] 见《治安保卫委员会暂行组织条例》（1952年6月27日政务院批准，1952年8月11日公安部公布）、《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》、《公安派出所组织条例》（后3个条例皆由1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第4次会议通过）。另参史景迁著：《追寻现代中国（下）》，温洽溢译，台北：时报文化版（2001），P701－702。

　　[17] 见《社会团体登记管理条例》（25/10/1998）第4条第（2）项。参帅峰、李建主编：《<宗教事务条例>释义》，宗教文化出版社（2005），P41－42。

　　[18] 见赣“旧办法”第41、43条；“新条例”第10条。

　　[19] 《宗教事务条例》第13条；《江西省宗教事务条例》第14条。

　　[20] 第4条：“宗教活动场所管理组织的负责人，持本办法第三条规定的有关书面材料，向县级以上人民政府宗教事务部门提出设立登记的申请。”第6条：“县级以上人民政府宗教事务部门自受理设立登记申请之日起六十日内，依照本办法第二条、第三条的规定和《宗教活动场所管理条例》的有关规定进行审查，并征求有关方面的意见。凡符合规定的，予以登记，并发给登记证书；对不完全符合规定的，视情况予以临时登记、暂缓登记；不符合规定的不予登记，并书面通知，说明理由。”

　　[21] 9省市宗教条例类地方性法规对“宗教活动场所” 获得合法地位的程序规定分为3类：

　　（1）对原《宗教活动场所登记办法》第4条和第6条的直接套用：《上海宗教事务条例》（1/3/1996）第20条：“设立宗教活动场所，必须按照国务院《宗教活动场所管理条例》的规定向区、县以上人民政府宗教事务部门提出申请，经批准后按照《宗教活动场所登记办法》，履行登记手续。具备法人条件的，发给宗教活动场所法人登记证。”《海南省宗教事务条例》（22/10/1997）第10条、《安徽省宗教事务条例》（1/1/2000）第19条的表述方式和内容，与上海第20条基本一致。

　　（2）不仅概括表述“宗教活动场所必须登记”，而且对新建、重建、扩建宗教活动场所等情形下的审批程序作出规定，尤其是黑龙江、吉林、辽宁和浙江省宗教条例明确指出——新建或扩建宗教活动场所须县级以上宗教局——省级政府或宗教局批准的双重或三层审批程序：《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》（1/10/1994）第13条第1款：“一切宗教活动场所，都应当向宗教事务部门申请登记。新建、改建宗教活动场所，须经县级以上人民政府批准。”《黑龙江宗教事务管理条例》（1/7/1997）第17条：“新建、翻建、扩建寺院、宫观、清真寺、教堂，应当经县级以上人民政府宗教事务部门同意，报省宗教事务部门批准或备案，然后到有关部门办理手续。”（概括式规定：第14条第1款）《浙江省宗教事务条例》（11/12/1997）第18条：“新建、重建宗教活动场所，应当由县级人民政府逐级上报省人民政府批准。 扩建、翻建宗教活动场所，应当经县级以上人民政府批准。”（第19条）《吉林省宗教事务条例》（1/5/1998）第23条第1款：“新建、扩建、迁建寺院、宫观、清真寺、教堂，由宗教团体或宗教活动场所管理组织提出申请，经县以上宗教事务行政主管部门同意，报省宗教事务行政主管部门审批。”（第22条）《辽宁省宗教事务条例》（1/1/1999）第15条：“新建寺院、宫观、清真寺、教堂，须经市人民政府审核，报省人民政府批准，并到有关部门办理手续。”（第13条）

　　（3）双重管理程序（县（区）或市宗教局审批——上级宗教局备案）：《重庆市宗教事务条例》（1/11/1997）（第7条：“宗教活动场所应按国务院《宗教活动场所管理条例》的规定，向市或区、县（市）人民政府宗教事务部门申请登记，并报上一级宗教事务部门备案。”

　　[22] 见该条例第12条第1款：“社会团体具备法人条件的，经核准登记后，取得法人资格。”第2款：“全国性社会团体必须具备法人条件。”

　　[23] 见该办法第9条：“依法登记的宗教活动场所，根据《民法通则》的规定，具备法人条件的，同时办理法人登记，并发给法人登记证书。宗教活动场所法人依法独立享有民事权利和承担民事责任。”

　　[24] 见《宗教事务条例》第13条和《宗教活动场所设立审批和登记办法》第2条。

　　[25] 见赣旧办法第19条。

　　[26] 见赣新条例第14条第2款。

　　[27] “关于基督徒在家里聚会举行宗教活动，原则上不应允许，但也不要硬性制止，而应经过爱国宗教人员进行工作，说服信教群众，另作适当安排。”“任何宗教组织和教徒也不应当在宗教活动场所以外布道、传教，宣传有神论，或者散发宗教传单，和其他未经政府主管部门批准出版发行的宗教书刊。”见《中共中央印发<关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策>的通知》（31/3/1982），载中共中央文献研究室综合研究组、国务院宗教事务局政策法规司编：《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社（1995），P53－73，尤其是P63－64。

　　[28] 尽管这种原则和强制性规范令人惊讶地未在《宗教活动场所管理条例》（31/1/1994，已废止）中出现，但《黑龙江宗教事务管理条例》（1/7/1997）第9条、第51条第（一）、（二）项；《海南省宗教事务管理条例》（22/10/1997）第27条、第46－47条；《重庆市宗教事务管理条例》（（1/11/1997）第32－33条、第50条第（三）项、第51条；《浙江省宗教事务条例》（11/12/1997）第28条、第47条第（一）、（二）项；《辽宁省宗教事务管理条例》（（1/1/1999）第27条第1款、第45条第（一）、（二）项；《吉林省宗教事务条例》第31条、第50条第（一）项；《安徽省宗教事务条例》（1/1/2000）第27条、第48条第（一）、（二）项，确立了禁止型规范“（集体）宗教活动不得在宗教活动场所以外进行”。

　　[29] 见赣“旧办法”第15条、第17条。

　　[30] 见赣“新条例”第24条。

　　[31] 见赣“新条例”第27条。

　　[32] 见《宗教教职人员备案办法》第10条。