宗教团体登记程序研究

　　宗教团体登记程序研究

　　曹志

　　前言

　　在我国，政府认定宗教事务涉及国家利益和社会公共利益，将其定性为社会公共事务，纳入法律规范和行政管理范围。在这个意义上，宗教团体被归类为社会团体（以下简称“社团”）。行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》（颁布实施日：6/5/1991）和行政法规《宗教事务条例》（颁布日：30/11/2004；施行日：1/3/2005，以下简称“宗教条例”），要求宗教团体依照《社会团体登记管理条例》办理登记，正是基于这个背景产生。1989年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》，被1998年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》（以下简称“社团条例”）替代后，行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》在法理上失去制定依据；但在现实中仍对宗教管理部门宗教团体成立事项上的行政行为具有指导作用。之后，宗教管理部门根据1998年社团条例和2005年宗教条例，通过行政登记程序，对宗教团体进行管理。

　　宗教条例颁布后，全国尤其是北京的基督教家庭教会（又称地下教会）对是否申请登记而获得合法地位产生了深刻的分歧。对登记采取的立场：不是反对登记，就是申请登记。因此，从法律的视角而言，宗教条例要求的登记程序与宗教自由究竟是一种什么关系？这是本文研究的核心问题。

　　为此，本文第一部分从宗教条例、社团条例与登记有关的规则概括登记程序的模式，并对该程序模式双方当事人的定位进行分析，以确认登记制度的功能所在。

　　第二部分则是根据对2005年宗教条例颁布施行后发生的两个家庭教会案例进行分析，分别考察宗教管理部门在登记程序中如何审查、拒绝申请者和如何处理未登记的教会，从中发现登记行政的逻辑。

　　第三部分假设宗教团体登记引发行政诉讼，讨论即使是行政诉讼的司法救济方式亦不能解决这个困境的原因 所在，认为不仅是登记规则在法律体系中的地位和法院司法审查权的受限，而且在于宗教管理体制的四个特征。

　　第四部分假设最高法院可能适用宪法第36条（宗教信仰自由条款）来突破宗教条例和社团条例合成的登记程序规则造成的困境，从这种逻辑出发，提出第36条与宗教条例是否一致。通过将第36条和宗教条例纳入我国政治权力和宪法结构分析，本文认为第36条与宗教条例是同一权力运作逻辑的产物，而且实体内容亦是一致。

　　结论是在上述分析及其论点的基础上，从法律和政治两个层面提出了自己的改革建议。

　　一、登记制度的功能

　　（一） 登记的程序

　　宗教条例第6条，要求“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。”

　　通过对社团条例的考察，本文发现宗教团体行政登记程序由四步手续依次衔接；每步手续由三个环节构成：

　　①申请成立→业务主管单位审查→（拒绝）批准：（拒绝）同意成立宗教团体

　　②申请筹备成立→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（拒绝）批准筹备成立宗教团体

　　③申请成立登记→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（不）准予宗教团体登记

　　④申请备案→登记管理机关备案→发放《社会团体法人登记证》

　　由此可见，宗教团体登记的行政程序，在宗教团体发起人与行政部门之间展开：两类行政部门（宗教管理部门与登记管理机关），在四步依次衔接的手续构成的登记行政程序中，对申请人申请材料进行三次审查，从而作出申请人是否享有申请筹备或筹备成立宗教团体之权利的行政决定。二者对宗教团体成立登记事项的审查和审批，构成双重管理。

　　于是， 申请人递交申请材料所证明其具备的条件，成为其能否通过被申请人审查，从而被批准获得成立宗教团体并以该团体名义活动之权利的充要条件。被申请人审查方式和审查标准成为判断申请人能否准予登记而获得合法地位的基础。

　　（二）申请人（法人）

　　根据社团条例第3条第1款，宗教团体应当具备法人条件。而该条例第10条则将法人条件具体列明：

　　（1）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。

　　（2）有规范的名称和相应的组织机构，名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。

　　（3）有固定的住所。

　　（4）有与其业务活动相适应的专职工作人员。

　　（5）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。

　　（6）有独立承担民事责任的能力。

　　我们首先观察“法人”的四项条件：最少成员数量要求（1）、住所固定要求（3）、工作人员专职要求

　　（4）和最低活动资金要求（5）。上述限定作为宗教团体成立的必备条件，乃是国家自身而非宗教团体发起人对宗教团体的要求；这意味着无法达到上述条件的公民，作为宗教信徒不能享有成立宗教团体的权利。另外，“独立承担民事责任的能力（6）”要求，将不需要进行民事活动，或不以团体名义进行民事活动之宗教团体的成立，排除在外。

　　国务院民政部制定的《社会团体章程示范文本》规定申请人必须在章程中表明社团接受业务主管单位、社团登记管理机关的业务指导和监督管理，由此社团组建和活动被纳入行政系统中。政府（民政部）通过在社团登记申请准备中设定社团章程的格式内容，不仅实质要求申请成立的社团必须依附行政，而且旨在贯彻双重管理制度。

　　（三）被申请人（行政部门）

　　在宗教团体登记的行政程序中，被申请人是宗教业务管理部门（第一步申请）和作为登记管理机关的民政部门（第二—四步申请）。

　　通过对行政部门审查机制和审查标准的分析，在宗教团体登记的行政程序中，登记管理机关的审查旨在确定成立的宗教团体必须同意接受宗教管理部门和民政部门的业务指导和监督管理；宗教团体的内部组织结构设置、职权设定、拟任负责人资格，服从民政部的设计安排；本行政区域内同一个宗教类别只能存在一个宗教团体；并保证各宗教团体被其所在地宗教管理部门所管理，防止宗教团体（活动）脱离“属地管理”的控制。

　　二、登记行政的逻辑

　　（一）2006年SW教会案

　　2006年7月3日，SW教会发起人向其所在区民宗办提交宗教团体登记的申请；8月11日，区民宗办出具《审查意见》，认为拟成立的SW教会“拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定，没有与本社团业务活动相适应的专职工作人员，不符合《社会团体登记管理条例》第十条第四项之规定”，故不同意成立SW教会成立的申请；该审查意见建议SW教会发起人可与已经合法登记且业务范围相似的该区基督教三自爱国运动委员会联系，接洽有关事宜。

　　10月9日，申请人就该《审查意见》以区民宗办为被复议人，向市宗教局递交《行政复议申请书》，认为该办作出的具体行政行为属于行政许可，违反法定程序、适用法律依据错误且该错误导致政教关系严重混乱，要求撤销该行政行为。12月5日，市宗教局作出《行政复议决定书》，认为：“被申请人所作的具体行政行为不属于行政许可，且认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当”，而决定维持区民宗办不同意申请成立SW教会的行政行为。

　　本事件虽然尚未向法院提起行政诉讼，但因为行政复议的发生，故仍然构成一个案件。

　　本案中区民宗办《审查意见》拒绝申请人成立SW教会的判断逻辑如下：

　　根据《市宗教事务条例》第13条，宗教教职人员的身份，由依法登记的市宗教团体按照本宗教规定的条件和程序认定或解除，并报市政府宗教事务部门备案。

　　根据国务院《宗教事务条例》第27条第1款，宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。

　　申请拟成立的SW教会拟任牧师未由依法登记的市宗教团体认定，故不具宗教教职人员身份，因此，拟成立的SW教会没有与其宗教活动相适应的专职工作人员。

　　《社会团体登记管理条例》第10条要求成立的社团必须具备的法人条件之一是：有与其业务活动相适应的专职工作人员。

　　申请成立的SW教会不能满足法人条件之一：没有与其宗教活动相适应的专职工作人员，因此不能成立。

　　本案《审查意见》推出“依法登记的市宗教团体”为挡箭牌，来为SW教会因“拟任牧师未经宗教团体认定”不符合法人条件而被拒绝成立，寻找程序理由，欲图造成是申请人自我欠缺法人条件而宗教事务部门只是作出程序判断的假象；并以这种假象为《审查意见》不是行政许可提供理由。这种要求“申请成立宗教团体”需到“依法登记的市宗教团体”进行工作人员资格认定的逻辑，将SW教会发起人置于两难：要么放弃宗教自治接受其他宗教团体（进而是宗教事务部门）的支配，要么放弃自己成立宗教团体的意愿。但是，本文要问的是：“依法登记的市宗教团体”登记成立前，其宗教教职人员又由谁认定？难道是“鸡生蛋，蛋生鸡”不成？这种“鸡生蛋，蛋生鸡” 逻辑怪圈的背后是：宗教事务部门通过行政许可权决定谁获得宗教教职人员资格，谁享有成立宗教团体之宗教自由。

　　因此，区民宗办和市宗教局否定该《审查意见》是行政许可行为的判断，并不成立；《审查意见》实质是行政许可行为，作出了剥夺申请人成立宗教团体之宗教自由的实体判断。

　　（二）2006年安徽铜陵教会案

　　2006年11月26日，安徽省铜陵市劳动新村，由王兴铨创办已有83年历史的基督教家庭教会被当地宗教管理部门取缔，该教会的聚会场所被查封；宗教管理部门责令该教会加入市基督教三自爱国运动委员会。在该教会信徒强烈要求下，12月5日，市政府就该行政行为举行听证会；听证后，市政府维持宗教管理部门的取缔决定。

　　SW教会案使该教会处于一个困境：SW教会作为宗教团体已经开展宗教活动逾十年，而其登记为宗教团体的申请，却被拒绝，那么，该教会合法还是非法？即《宗教事务条例》及宗教管理部门怎样定位未登记的宗教团体？

　　在本案中，王兴栓教会已有83年历史，先于所处行政区域之基督教三自爱国运动委员会存在，但仍然因未登记而被铜陵市宗教管理部门取缔。本案同样是在《宗教事务条例》颁布施行后，政府通过登记程序对宗教团体实现管制的背景下发生。那么，宗教管理部门在安徽铜陵教会案的执法逻辑，看来应该有助于解答上述疑问。于是，这里首先需要研究的是：“取缔”的性质、构成要件和法律效果。

　　根据对4部行政类法律：《食品卫生法》、《建筑法》、《献血法》、《执业医师法》和6部行政法规：《医疗机构管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《印刷业管理条例》、《无照经营查处取缔办法》、《特种设备安全监察条例》、《宗教事务条例》中“取缔”条款的分析，我们发现“取缔”具有如下特征：

　　根据对现行法律法规中“取缔”条款的分析和“取缔”在我国产生的历史追溯，本文认为“取缔”乃是政府为控制社会，而对实质上反对其施政方针、阻碍其政策推行，形式上未被登记即未获行政许可的社会团体，采取一切具有强制力的政府行为（立法行为、行政行为和司法行为），旨在终止该类团体有组织的活动，彻底取消该类团体或组织的存在。

　　这就是为什么《社会团体登记管理条例》第35条对未登记而活动的社团、《宗教事务条例》第43条对未登记而设立的宗教活动场所、宗教院校，规定追究其法律责任的方式就是“取缔”。这就是为什么本案已有83年历史的王兴栓教会不能登记反遭取缔的逻辑所在。SW教会案申请登记被拒绝，与本案王兴栓教会未登记即取缔，由同一种逻辑支配：即登记意味着必须接受并被纳入宗教管理部门和民政部门的双重管理系统中。这就是为什么在SW教会案与王兴栓教会案中的宗教管理部门都提出加入基督教三自爱国运动委员会的要求，虽然前者是“建议”后者是“责令”。

　　三、登记救济的困境

　　如果如这两个案件所表明的，仅仅是因为行政机关主导行政听证和行政复议程序的局限，而导致两案中宗教团体登记的困境，那么行政诉讼是否能够解决这种困境？

　　（一）登记审批违法吗？

　　在行政诉讼中，法院对五类具体行政行为可以判决撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。

　　宗教管理部门根据《宗教事务条例》对宗教事务享有行政管理权，因此，“超越职权”一项可排除。“滥用职权”即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。而本文“登记的程式及其制度功能”部分已经证明：宗教团体的登记规则是——宗教团体若不接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（法律要件），宗教管理部门就不予登记（法律后果）；未登记的宗教团体（法律要件），不得设立宗教活动场所，不得举行宗教活动，即由宗教管理部门取缔（法律后果）。可见，在《社会团体登记管理条例》和《宗教事务条例》设定的法律要件满足时，宗教管理部门必须拒绝登记和取缔。在这个程序中，宗教管理部门不仅对法律要件的满足没有任何决定的权力，而且对法律后果也没有自行决定的余地，即没有选择执法的空间。在这个意义上，宗教管理权只是机械性的适用法规，可谓属于“羁束行政”，而非“自由裁量行政”。所以，宗教团体的登记救济无法援用“滥用职权”的理由。

　　就“主要证据不足”而言，宗教团体，只要不接受被纳入或不属于宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（事实），即宗教团体寻求自治地位，就是宗教管理部门拒绝登记和取缔的证据。所以，宗教团体通过行政诉讼，主张独立自治地位，怎么可能作茧自缚般认为宗教管理部门“主要证据不足”？

　　同理，宗教条例和社团条例登记程序的制度功能，就是使得接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统的宗教团体，才能被登记而获得合法地位，反之被拒绝登记而被视作非法团体。按照这种逻辑执法的宗教管理部门，自然不存在“适用法律、法规错误”问题。

　　从以上分析可知，救济宗教团体登记以获得合法地位的困境，不仅是救济程序本身的局限性，更重要的是宗教条例和社团条例设计的登记规则——它不仅是登记行政程序过程中行政执法的根据，亦是登记诉讼中法官断案时不得审查而必须适用的依据。那么，这种登记规则究竟是顺应宗教管理体制的产物，还是与现有体制不符呢？

　　（二）宗教管理体制

　　1950年起，政府发起宗教界的群众性爱国运动：在佛教（包括藏传佛教）、道教和伊斯兰教内反封建，在基督教和天主教内反帝国主义；以“反革命分子”作为划分“敌友”标准。在这种群众运动中，通过控诉、“反革命罪”的认定和惩罚，消除抵制政府宗教政策、贯彻其政治权威的障碍。

　　1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，曾将“宗教团体”作为必须登记的六大社会团体之一：强制解散不登记者；禁止“反动团体”登记成立；对有“反动行为”的已登记团体，撤销登记并解散；要求登记成立的团体必须以接受政府指导，协助政府为义务。

　　经过对宗教管理体制形成过程的分析，本文发现宗教团体的政治化、行政化和单位化，形成并加固着宗教团体单一化的特征。我国宗教团体四个特征的塑造过程，亦是我国宗教管理体制的建构过程——这不仅决定宗教团体登记规则的功能和逻辑，而且是造成宗教团体登记救济困境的根源。

　　四、谁解释宪法第36条？（略）

　　五、结论

　　宗教条例和社团条例相关法条构成的宗教团体登记程序规则，在我国宗教管理体制内宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化四个特征的基础上形成。社团的法人条件、格式章程、登记程序、登记的行政许可性质、取缔的应用方式，都是由以宗教团体上述四个特征为结构要素的宗教管理体制所决定。

　　从法律视角而言，世俗法律对社会团体法律主体资格规定的基点，决定了政教关系模式的开端。若国家认为其与宗教团体乃是政治共同体的伙伴关系，或者出于“政教分离”原则的尊重，若要给宗教团体创造一个能够在世俗社会开展宗教活动而需要的法律主体资格，立法者就应该在尊重宗教团体自治及其传统的前提下，开放出宗教团体自愿选择和自主决定组织结构及其活动方式的空间。然而，本文的分析论证：我国的宗教团体登记程序规则，限定着宗教团体及其信徒的自我选择和自治权利，导致宗教团体必须依附于政府才能合法存在，宗教活动才能获得合法进行，否则将面临取缔。所以，若要扩大宗教自由的空间，在法律层面的改革，首先应该是废除宗教团体的法人条件要求、撤销《社会团体章程示范文本》、将行政许可式的登记改为备案、取消“取缔”追究法律责任的方式。